Epävirallisuus tuntuu tehokkaalta, näyttää korruptiolta

Longplayn Sivuääniä-palstalla julkaistiin tarpeellinen juttu ”Suomalaiset viranomaiset pimittävät julkisia asiakirjoja”, jossa käytiin läpi toimittajien vastoinkäymisiä tietopyynnöissä kunnille.

Lukekaa ihmeessä! Tässä alla muutama kommenttini juttuun:

1. Useimmissa kunnissa on voimakas epävirallisuuskulttuuri.

Viranhaltijat ja ihan pienimmissä kunnissa itse kunnanjohtaja hoitavat asioita suoraan ja ilman ”turhia papereita”. Esimerkiksi tehtyjä tietopyyntöjä ei kuvitellakaan kirjattavan minnekään. Vaikka Oikeusministeriön mukaan:

Julkisuuslainsäädännön täytäntöönpanon seurannan yhteydessä kävi ilmi, että 45 % valtionhallinnon virastoista ja 75 % kuntasektorin yksiköistä ei kirjaa asiakirjapyyntöjä järjestelmällisesti. Tätä on pidettävä ilmeisenä epäkohtana etenkin silloin, kun pyydettyä asiakirjaa ei heti toimiteta pyytäjälle. Erityisesti tapaukset, joissa kieltäydytään antamasta asiakirjaa, mutta asiasta ei tehdä kirjallista päätöstä, ovat oikeusturvasyistä ongelmallisia.

Julkisuuslainsäädännön asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi virastojen tulee pitää huolta siitä, että asiakirjapyynnöt kirjataan laissa edellytetyllä tavalla. Virkamiesten, joille asiakirjapyyntö on kohdistettu suoraan sähköpostitse tai puhelimitse, tulee pitää huolta siitä, että tieto asian tulemisesta vireille välitetään kirjaamoon.

Epävirallisuuskulttuurissa suullisesti voidaan palvella asiakkaita, mutta sähköpostit voidaan esimerkiksi jättää vastaamatta. Onhan se mukava asioita sillä lailla hoitaa, ja tuntuu tehokkaalta kun ei tarvitse byrokratiaan keskittyä. Mutta näin vaan se näyttää silkalta korruptiolta päälle päin, vaikkei välttämättä sitä olisikaan.

2. Kutsumme näennäisavoimuudeksi tuota,

että tietopyyntöön vastataan antamalla jotain sinne päin, mutta itse kysymykseen ei välttämättä vastata tai kaikkea olemassa olevaa aineistoa ei anneta. Tästä syystä olisi erittäin tärkeää, että asianhallintajärjestelmään olisi pääsy netin kautta, minkä luulisi nykydigiaikana olevan ihan mahdollista.

3. Hirveästi on kunnissa asiankäsittelijöiden asenteista kiinni.

Jos he haluavat olla avoimia, niin tuhansia asiakirjoja voi vaikka saada suoraan muistitikulle (kokeiltu on). Mutta jos he eivät halua olla avoimia, ovat vaikkapa sitä mieltä että toimittaja tekee juttua aiheesta josta ei pitäisi, niin kamalan vaikeaa eteneminen on. Käytännössä pitäisi päästä eteenpäin hallinto-oikeuden kautta. Se on tietysti raskasta, mutta raskasta se on myös kunnille: niitä vapaita käsiä on hyvin vähän siellä ja niillä menee paljon työtunteja HaO-juttuihin. Mutta koska nyt varsinkaan toimittajat eivät niitä HaO-juttuja nosta, niin on toimiva taktiikka vaan olla antamatta tietoja. Täällä yliopistolla kannustamme jopa opiskelijoita harjoitustöissään kohtaamissaan ongelmissa viemään asioita hallinto-oikeuteen. Pääsy julkisiin viranomaistietoihin on perustuslaillinen oikeus! (12§)

Lisäksi jos asia etenee hallinto-oikeuteen niin edelleen halutessaan viranomainen voi ilmoittaa tulkitsevansa lakia eri tavalla. Ja sitten kun saa hallinto-oikeudelta päätöksen antaa tiedot niin siitä voi viranomainen valittaa, ja lopulta joskus vuosien päästä tietoihin tulee pääsy. Erityisen räikeissä tilanteissa oikea paikka olisikin ihan käräjäoikeus ja rikosnimike virkavelvollisuuden laiminlyöminen.

4. Vastaus annettava viipymättä

Asian hoitaminen veisi heiltä korkeintaan kymmenen minuuttia ja lain mukaan se olisi kuulunut hoitaa kahdessa viikossa.”

Ei, vaan laissa sanotaan ”viipymättä”. Tämän on tulkittu tarkoittavan 1-3 päivää. Kaksi viikkoa on laissa mainittu enimmäisaika tietopyynnön käsittelylle. Maksimiaika kuukausi taas on vain niissä tapauksissa, kun pyydetty aineisto on valtava tai valtavan työn takana, mikä on helppo osoittaa. Vastaaminen kahdessa viikossa on kuitenkin kunnissa yleistä, vaikka väärin onkin. Näitä aikaraja-asioita pitäisi riitauttaa hallinto-oikeudessa, niin saataisiin suuntaa antavia oikeustapauksia – niiden myötä vastaavat tapaukset ratkaistaan jatkossa nopeammin. Ja toistan: noita törkeitä vastaamattomuuksia pitäisi käyttää käräjäoikeuden kautta nimikkeellä virkavelvollisuuden laiminlyöminen.

Aleksi Kosken esitys Korruptionvastaisessa päivässä 9.12.

korruptio.jpg

Projektitutkija Aleksi Koski vieraili puhumassa lyhyesti Oikeusministeriön ja Transparency International Suomi ry:n järjestämässä Korruptionvastaisessa päivässä. 9.12. (päivän ohjelma)

Slideshare:

Esitys Korruptionvastaisessa päivässä 9.12.2015 from Aleksi Koski

Kaikesta ei tarvitse maksaa

Pyydettyjen viranomaisaineistojen maksullisuus on nousemassa yhdeksi suureksi tietopyyntöjen ongelmaksi. Julkisuuslaki (34. pykälä) mahdollistaa laskuttamisen jos viranomainen pystyy osoittamaan, että luovutettavien aineistojen keräämisestä aiheutuu sille poikkeuksellisen paljon ylimääräistä työtä. Näin voi käydä esimerkiksi jos aineistoja ei ole yksilöity riittävästi.

Käytännössä tietopyytäjälle voi kuitenkin jäädä epäselväksi, missä vaiheessa maksujen pyörittäminen on oikeutettua. Ulkopuolisen on vaikea käsittää, milloin tietopyyntöön vastaamisen pitäisi olla viranomaisen ”normaalia” toimintaa ja milloin se muuttuu ”epänormaaliksi”.

Esimerkiksi julkisuuslain edellyttämän hyvän tiedonhallintatavan (18. pykälä) mukaan: ”käsiteltäviksi annetuista ja otetuista sekä ratkaistuista ja käsitellyistä asioista on pidettävä luetteloa tai muutoin huolehdittava siitä, että sen julkiset asiakirjat ovat vaivattomasti löydettävissä”. Lisäksi viranomaisen on suunniteltava ja toteutettava asiakirja- ja tietohallintonsa ja ylläpitämänsä tietojärjestelmät niin, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivattomasti toteuttaa.

Tietojen pyytäjille on kertynyt kokemuksia viranomaisten arveluttavista pyrkimyksistä laskuttaa myös sellaisesta työstään, jonka voisi kuvitella olevan viranomaisen tavanomaista toimintaa. Esimerkiksi valvontaviranomaisen saamien kantelujen ja tekemien päätösten etsimisen ja löytämisen ei pitäisi olla poikkeuksellinen toimenpide viranomaiselle itselleenkään. On vaikea uskoa, että aineistoja pyytävien tiedontarve olisi kovin poikkeuksellista siitä mitä viranomaisen itsensäkin olisi tiedettävä omasta toiminnastaan.
Käytännössä kohtuuttomat maksut ja hinnoittelu, jotka eivät ole kustannusvastaavuusperiaatteen mukaisia, vaarantavat perustuslailla turvatun julkisuusperiaatteen toteutumista. https://koppa.jyu.fi/avoimet/viesti/julkisuuslaki/tiedonsaanti/tiedon-hinta/laintulkinta

Se että viranomainen voi laskuttaa esimerkiksi julkisen ja salassapidettävän tiedon erottelemisesta on osoitus kehnosta viranomaistoiminnasta. Viranomaisen olisi tiedostettava hallinnoimiensa aineistojen julkisuus ja osattava erotella salassa pidettävät tiedot julkisista jo ennakolta mahdollisten tietopyyntöjen varalta.

Ongelmana on myös hinnoittelun asianmukaisuus. ”Ylimääräisestä työstä” verotetaan hyvinkin vaihteleville tuntitaksoilla. Ei ole kovin selkeää, kuka tällaisen ylimääräisen työn tekee, tehdäänkö se ylitöinä ja palkataanko siihen ylimääräistä työvoimaa. Taksoihin kirjatut vähimmäistyömäärät tai aina alkavalta tunnilta käynnistävän työn osuus voi todellisuudessa jäädä laskutettua pienemmiksi. Kun tiedonpyytäjä ei saa kerättävien asiakirjojen sisällöistä etukäteen ”maistiaisia”, hänen on toimittava puolisokeana ennakkotilauksensa pohjalta. Hän ei voi varmistua siitä, mitä tulee lopulta saamaan ja kuinka tarpeellisia saadut aineistot hänelle loppujen lopuksi ovat.

Tietopyyntöongelmat Korruptionvastaisessa päivässä

9.12. on yleisölle avoin korruptionvastaisen päivän tapahtuma Helsingissä. Esittelen siellä lyhyesti kuntien ongelmia ja kehitysalueita liittyen tietopyyntöihin ja kuntien hallinnon avoimuuteen. Esityksen jälkeen julkaisen esityssisällön Slidesharessa.

Tule paikalle kuuntelemaan! Mielenkiintoinen ohjelma kuntien hallinnosta ja avoimuudesta kiinnostuneille.

 

Salatusta asiakirjastakin otsake on yleensä julkinen

palautehki

Viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. Niitä voidaan salata vain laista löytyvin perustein. Tällöinkin useimmissa pykälän 24 salaamisen oikeuttavissa lainkohdissa on kyse osittaisesta salauksesta.

10§ Tiedonsaanti salassa pidettävästä asiakirjasta. Salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Yleisesti ottaen salaaminen hoidetaan siten, että salattava tieto asiakirjasta poistetaan ja muu asiakirja luovutetaan tietoa pyytäneelle. Täysin salattavastakin asiakirjasta pitäisi kertoa kysyttäessä, että mitä se koskee, 10§ rajoissa. Näin mielestäni toteutuu juuri viranomaisten toiminnan julkisuus: tietoa pyytävä saa selville suurin piirtein minkä parissa viranomainen puuhastelee, vaikkei tarkkoja asiakirjatietoja saakaan.

Erityisesti diaarin tai muun asianhallintajärjestelmän merkinnät ovat julkisia, koska niiden avulla kansalaiset voivat seurata ja yksilöidä helpommin heitä kiinnostavia asiakirjoja. Tiedonhankinta ja pyytäminen helpottuvat. Vain niissä harvinaisissa tapauksissa, kun jo tieto itsessään asiakirjan olemassaolosta on salattava tieto, on sen otsakekin syytä salata. Esimerkiksi mikäli jossain henkilörekisterissä on henkilön kohdalla asiakirja sosiaalipalvelun asiakkuudesta jne.

Näistä syistä lähetin Helsingin kaupungille seuraavankaltaisen kehitysehdotuksen:

Palaute: Salassa pidettävistä liitteistä otsake nettiin pöytäkirjoihin ym.

04.12.2015 10:13.12 – Aleksi Koski

Hei,

teillä on sivuillanne kaupunginvaltuuston esityslistat ja pöytäkirjat.

Uusimmassa kokouksessa on kohta 6., Takauksen myöntäminen Oy Apotti AB:lle. Siinä on mainittu hyvin liitteet ja että liite kaksi on salassa pidettävä ja mikä on salausperuste. Tämä on oikein mallikkaasti hoidettu muuten, mutta yleensä salassa pidettävää asiakirjassa on vain osa, ja yleensä tiedon saa salassa pidettävästäkin asiakirjasta sen aiheesta eli mikä on otsake.

Nyt toimittajan piti erikseen laittaa teille tietopyyntö, että sai selville salassa pidettävän asiakirjan aiheen. Se on ”Oy Apotti Ab – Apotti-hankkeen kustannusten erittely tilaajittain, arvio 2016–2025”. Mielestäni tämän tiedon olisi voinut laittaa tuolle sivulle, ja siihen perään sitten tuo ”salassa pidettävä” ja mikä on salausperuste. Säästyisi ylimääräistä työtä kaikilta, niin toimittajilta kuin teiltäkin Helsingin kaupungilla.

http://www.hel.fi/www/helsinki/fi/kaupunki-ja-hallinto/paatoksenteko/kaupunginvaltuusto/esityslistat/asiakirja?year=2015&ls=11&doc=Kanslia_2015-12-02_Kvsto_20_El

Muutoin helppo ja mukava lukea pöytäkirjojanne, kiitos siitä!

Kysymys koon vaikutuksesta tietopyyntöön vastaamattomuuteen

Saimme kysymyksen:

Silmäilin aineistoanne, ja näytti siltä, että ainakin Länsi-Uudellamaalla vastaamatta olivat jättäneet kaksi asukasluvultaan pienintä kuntaa. Onkohan tämä laajempikin trendi?

Hyvä kysymys; vastaan, että kyllä ja ei.

Kun listaa kunnat väestömäärän mukaan, niin isoja kaupunkeja on kourallinen, keskikokoisia kuntia (yli 10 000 asukasta) vähän enemmän ja valtaosa on hyvin pieniä kuntia (alle 10 000 asukasta). Samoin vastaamattomuus menee vähän samalla tavalla: pieni osa vastaamattomista isoissa (Jyväskylä) ja keskikokoisissa, paljon pienissä. Suhteessa vaikuttaisi siis siltä, että erityistä trendiä ei ole.

Mutta tämä on silmämääräistä arviota – en ole vielä tehnyt varsinaista tilastollista vertailua, koska kerään vielä aineistosta syitä ja ongelmia ja niitä nousee koko ajan. Kokoon liittyen:

  • kaikista kokoluokista tulee ongelmia ja toisaalta erinomaisia suorituksia. Joistakin kaikkein pienimmistä kunnista on tullut parhaimpia asiointikokemuksia, kun kunnanjohtaja on vastannut jo saman päivän iltapäivänä kun me olemme lähettäneet tietopyynnön.
  • samasta syystä joissain kunnissa vastausta ei ole tullut, koska tietopyyntö on ohjattu hyvin kiireiselle kunnanjohtajalle, jolta vastaaminen on jäänyt. Isommilla kaupungeilla on enemmän väkeä mukana ja todennäköisemmin kokeneita ihmisiä ja järjestelmä, joilla hoidetaan rutiinilla tietopyyntöjä. Mutta…
  • mitä isompi paikka, sitä enemmän tietopyyntöjä tulee. Joissain pienissä kunnissa ei ole lainkaan kokemusta tietopyynnöistä, ja vaikka kokemuksen puute toki hankaloittaa vastausta, pitäisi tilanteen periaatteessa olla otollinen vastaamiselle. Koon erilaisia vaikutuksia vastaamattomuuteen pitäisi selvittää enemmän.

Joka tapauksessa liitän Google Sheet:iimme nyt uuden sarakkeen, jossa on Wikipediasta otettu väkiluku kunnista. Ihan siksi, että jos joku haluaa uteliaisuuttaan jotain selvittää, niin se näin helpottuu. Mielellämme otamme kysymyksiä ja kommentteja vastaan.

Helsingin asianhallintajärjestelmä poikkeaa edukseen muista

Lähetimme tietopyynnön kaikkiin Manner-Suomen kuntiin. Näiden vastauksista Helsinki eroaa muista muutamalla tavalla.

Kaupungin tietojärjestelmästä tuli välittömästi kirjausilmoitus. Vastaavaa ei tässä laajuudessa ollut millään muulla kunnalla – vain kolmannes kunnista kuittaa, suurin osa yhdellä lauseella ja vain harva kertoo esimerkiksi missä tai kuka asiaa käsittelee. Helsingin kirjausilmoituksessa kerrottiin, että:

  • ”kirjeenne on toimitettu asian valmistelua varten”,
  • asian kirjaamisnumero (diaarinumero)
  • huomautus, että nimeni ja yhteystietoni on nyt rekisteröity kaupungin asianhallintajärjestelmään
  • linkki asianhallintajärjestelmän rekisteriselosteeseen
  • kuinka voin tiedustella asian käsittelyvaiheita
  • kuka on asian valmistelija sekä tämän yhteystiedot

Kaupunki vastasi vain päivän kuluttua. Tämä oli Suomen suurimmista kaupungeista selvästi nopeinta toimintaa ja valtakunnallisestikin 28 parhaan joukossa. Helsingin ripeyden edelle menevät vain pienet kunnat, joissa parhaimmillaan kunnanjohtaja vastasi tietopyyntöömme jo samana iltapäivänä.

Pyysimme kolmea edellistä Helsingin kirjaamoon tullutta tietopyyntöä. Kaksi ensimmäistä koski sosiaali- ja terveysasioita, jotka olivat lainkohdin perustellen ilmoitettu salassa pidettäviksi, mikä on täysin oikein toimittu. Kolmas tietopyyntö oli julkinen tietopyyntö, josta saimme diaaritulosteen.

Diaarituloste oli erityisen mielenkiintoinen, koska se paljastaa Helsingin kaupungin asianhallintajärjestelmän taipuvan tietopyyntöjen hoitamiseen paremmin kuin monen muun kunnan järjestelmät. Diaaritulosteesta ilmeni mm. seuraavat seikat:

  • Diaaritulosteen päiväys
  • Diaarimerkinnän tunnus
  • Merkinnän avauspäivämäärä (kirjauspäivämäärä)
  • Otsikko (diaarimerkintä on julkinen tieto)
  • Kuvaus: aavistuksen otsikkoa laajempi kuvaus aiheesta, tässä tapauksessa, keille tietopyyntö oli suunnattu
  • Vireilletulo-organisaatio: missä päin virastoja asiaa oikeastaan käsitellään
  • Valmistelija: asiankäsittelijä nimeltä mainittuna
  • Julkisuusluokka: julkinen
  • Salassapidon peruste: mikäli julkisuusluokka olisi joku muu, tässä lukisi heti peruste, jonka voisi välittömästi tietopyytäjälle antaa ilman ajantuhlausta asian pohtimiseen. Seikka merkitään diaariin siis jo kirjausvaiheessa!
  • Salassapitoaika: jälleen olennainen tieto selvästi näkyvillä diaarissa
  • Henkilötietoja: Sisältää henkilötietoja. Tämä seikka on myös erityisen tärkeä tietopyynnön ratkaisemisessa – kun asia on jo diaaritietoon merkitty, voidaan henkilötietoja sisältämättömät asiakirjat antaa heti sen kummemmin miettimättä. Henkilötietoja sisältävät kiinnittävät heti tiedon luovuttajan huomion ja hän osaa huomioida tiedot asiankäsittelyssä.
  • Määräaika
  • Asian tila: vireillä
  • Ratkaisupäivämäärä
  • Säilytysaika: Pysyvä Merkittävä tieto ja varmasti helpottaa asiakirjojen hallintaa, jos väliaikaisesti voimassa olevaan asiakirjaan voi merkitä voimassaoloajan jo kirjausvaiheessa. Erityisesti, jos järjestelmä toimii tältä osin sitten automaattisesti!
  • Saapuneet asiakirjat: tästä näkyi, että kirjaamoon oli toimitettu itse tietopyyntö ja sen saate. Lähettäjä oli peitetty. Mikäli olisimme halunneet näitä, olisimme siis voineet niitä pyytää. Tämä kuitenkin pieni miinus Helsingin kirjaamolle – henkilötiedot itsessään eivät ole salattavaa tietoa, eikä ole oikein perusteita sille, miksi tietopyynnön lähettäjän tiedot piti meiltä peittää.

Yhteenveto: monessa kunnassa ongelmia tietopyyntöihin vastaamisessa tuo se, että vasta tietopyyntöön vastatessa aletaan pohtia, sisältääkö asiakirja henkilötietoja tai salassa pidettäviä seikkoja. Mikäli nämä yksityiskohdat merkitään diaaritietoihin jo kirjaamisen yhteydessä asian ollessa ajankohtainen, säästää se paljon aikaa, vaivaa ja mahdollisia virheitä, kun asia otetaan esille tietopyyntöön vastaamista varten. Helsingin kirjaamon ripeys ja asianhallintajärjestelmän metatietojen laajuus vaikuttaisivat antavan hyvän pohjan tietopyyntöjen tekemiselle ja niihin vastaamiseen kustannustehokkaasti.