9.12. on yleisölle avoin korruptionvastaisen päivän tapahtuma Helsingissä. Esittelen siellä lyhyesti kuntien ongelmia ja kehitysalueita liittyen tietopyyntöihin ja kuntien hallinnon avoimuuteen. Esityksen jälkeen julkaisen esityssisällön Slidesharessa.
Tule paikalle kuuntelemaan! Mielenkiintoinen ohjelma kuntien hallinnosta ja avoimuudesta kiinnostuneille.
Viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. Niitä voidaan salata vain laista löytyvin perustein. Tällöinkin useimmissa pykälän 24 salaamisen oikeuttavissa lainkohdissa on kyse osittaisesta salauksesta.
10§ Tiedonsaanti salassa pidettävästä asiakirjasta. Salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.
Yleisesti ottaen salaaminen hoidetaan siten, että salattava tieto asiakirjasta poistetaan ja muu asiakirja luovutetaan tietoa pyytäneelle. Täysin salattavastakin asiakirjasta pitäisi kertoa kysyttäessä, että mitä se koskee, 10§ rajoissa. Näin mielestäni toteutuu juuri viranomaisten toiminnan julkisuus: tietoa pyytävä saa selville suurin piirtein minkä parissa viranomainen puuhastelee, vaikkei tarkkoja asiakirjatietoja saakaan.
Erityisesti diaarin tai muun asianhallintajärjestelmän merkinnät ovat julkisia, koska niiden avulla kansalaiset voivat seurata ja yksilöidä helpommin heitä kiinnostavia asiakirjoja. Tiedonhankinta ja pyytäminen helpottuvat. Vain niissä harvinaisissa tapauksissa, kun jo tieto itsessään asiakirjan olemassaolosta on salattava tieto, on sen otsakekin syytä salata. Esimerkiksi mikäli jossain henkilörekisterissä on henkilön kohdalla asiakirja sosiaalipalvelun asiakkuudesta jne.
Näistä syistä lähetin Helsingin kaupungille seuraavankaltaisen kehitysehdotuksen:
04.12.2015 10:13.12 – Aleksi Koski
Hei,
teillä on sivuillanne kaupunginvaltuuston esityslistat ja pöytäkirjat.
Uusimmassa kokouksessa on kohta 6., Takauksen myöntäminen Oy Apotti AB:lle. Siinä on mainittu hyvin liitteet ja että liite kaksi on salassa pidettävä ja mikä on salausperuste. Tämä on oikein mallikkaasti hoidettu muuten, mutta yleensä salassa pidettävää asiakirjassa on vain osa, ja yleensä tiedon saa salassa pidettävästäkin asiakirjasta sen aiheesta eli mikä on otsake.
Nyt toimittajan piti erikseen laittaa teille tietopyyntö, että sai selville salassa pidettävän asiakirjan aiheen. Se on ”Oy Apotti Ab – Apotti-hankkeen kustannusten erittely tilaajittain, arvio 2016–2025”. Mielestäni tämän tiedon olisi voinut laittaa tuolle sivulle, ja siihen perään sitten tuo ”salassa pidettävä” ja mikä on salausperuste. Säästyisi ylimääräistä työtä kaikilta, niin toimittajilta kuin teiltäkin Helsingin kaupungilla.
Muutoin helppo ja mukava lukea pöytäkirjojanne, kiitos siitä!
Saimme kysymyksen:
Silmäilin aineistoanne, ja näytti siltä, että ainakin Länsi-Uudellamaalla vastaamatta olivat jättäneet kaksi asukasluvultaan pienintä kuntaa. Onkohan tämä laajempikin trendi?
Hyvä kysymys; vastaan, että kyllä ja ei.
Kun listaa kunnat väestömäärän mukaan, niin isoja kaupunkeja on kourallinen, keskikokoisia kuntia (yli 10 000 asukasta) vähän enemmän ja valtaosa on hyvin pieniä kuntia (alle 10 000 asukasta). Samoin vastaamattomuus menee vähän samalla tavalla: pieni osa vastaamattomista isoissa (Jyväskylä) ja keskikokoisissa, paljon pienissä. Suhteessa vaikuttaisi siis siltä, että erityistä trendiä ei ole.
Mutta tämä on silmämääräistä arviota – en ole vielä tehnyt varsinaista tilastollista vertailua, koska kerään vielä aineistosta syitä ja ongelmia ja niitä nousee koko ajan. Kokoon liittyen:
Joka tapauksessa liitän Google Sheet:iimme nyt uuden sarakkeen, jossa on Wikipediasta otettu väkiluku kunnista. Ihan siksi, että jos joku haluaa uteliaisuuttaan jotain selvittää, niin se näin helpottuu. Mielellämme otamme kysymyksiä ja kommentteja vastaan.
Lähetimme tietopyynnön kaikkiin Manner-Suomen kuntiin. Näiden vastauksista Helsinki eroaa muista muutamalla tavalla.
Kaupungin tietojärjestelmästä tuli välittömästi kirjausilmoitus. Vastaavaa ei tässä laajuudessa ollut millään muulla kunnalla – vain kolmannes kunnista kuittaa, suurin osa yhdellä lauseella ja vain harva kertoo esimerkiksi missä tai kuka asiaa käsittelee. Helsingin kirjausilmoituksessa kerrottiin, että:
Kaupunki vastasi vain päivän kuluttua. Tämä oli Suomen suurimmista kaupungeista selvästi nopeinta toimintaa ja valtakunnallisestikin 28 parhaan joukossa. Helsingin ripeyden edelle menevät vain pienet kunnat, joissa parhaimmillaan kunnanjohtaja vastasi tietopyyntöömme jo samana iltapäivänä.
Pyysimme kolmea edellistä Helsingin kirjaamoon tullutta tietopyyntöä. Kaksi ensimmäistä koski sosiaali- ja terveysasioita, jotka olivat lainkohdin perustellen ilmoitettu salassa pidettäviksi, mikä on täysin oikein toimittu. Kolmas tietopyyntö oli julkinen tietopyyntö, josta saimme diaaritulosteen.
Diaarituloste oli erityisen mielenkiintoinen, koska se paljastaa Helsingin kaupungin asianhallintajärjestelmän taipuvan tietopyyntöjen hoitamiseen paremmin kuin monen muun kunnan järjestelmät. Diaaritulosteesta ilmeni mm. seuraavat seikat:
Yhteenveto: monessa kunnassa ongelmia tietopyyntöihin vastaamisessa tuo se, että vasta tietopyyntöön vastatessa aletaan pohtia, sisältääkö asiakirja henkilötietoja tai salassa pidettäviä seikkoja. Mikäli nämä yksityiskohdat merkitään diaaritietoihin jo kirjaamisen yhteydessä asian ollessa ajankohtainen, säästää se paljon aikaa, vaivaa ja mahdollisia virheitä, kun asia otetaan esille tietopyyntöön vastaamista varten. Helsingin kirjaamon ripeys ja asianhallintajärjestelmän metatietojen laajuus vaikuttaisivat antavan hyvän pohjan tietopyyntöjen tekemiselle ja niihin vastaamiseen kustannustehokkaasti.
Politiikasta.fi julkaisi kirjoituksemme ”Kolmannes kunnista ei vastannut julkisuuslain mukaiseen tietopyyntöön”.
Siinä alleviivaamme sitä hälyttävää tosiseikkaa, että kolmannes Manner-Suomen kunnista ei ole vastannut tietopyyntöömme.
Kuntia pyydetään tarkistamaan tilanteensa tietopyyntövastausten taulukoiduista tuloksista sekä vastaamaan tarvittaessa tietopyyntöömme ja lähettämään selvitys, miksi siihen ei vastattu aiemmin.
Tutkimusryhmäämme voi olla yhteydessä myös muuten, mikäli teillä on aiheeseen liittyvä kysymys tai kommentti.
Maahanmuuttovirasto vetosi julkisuuslakiin kieltäytyessään antamasta tietoja Ilta-Sanomille vastaanottokeskuksista ja hätämajoitusyksiköistä maksetuista vuokrahinnoista. Ilta-Sanomien jutun mukaan:
Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden professorin Tomi Voutilaisen näkemyksen mukaan sopimusten kokonaishintoja ei voi salata.
– Sopimuskauden kokonaishinta on kiistatta julkinen tieto.
Voutilainen muistuttaa, että julkisuusperiaatteeseen liittyy julkisten varojen käytön valvonta.
– Se ei olisi mahdollista, jos kokonaishinnoista ei saisi tietoa.
Kyseessä ei ole yksittäisen professorin tulkinta, vaan jo useammassa hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeustapauksessa näin on linjattu.* Kuten Voutilainen sanoi: kokonaishintojen julkisuus on kiistaton.
Tämä tapaus on erinomainen esimerkki tietyistä syistä, miksi avoimuus, julkisuusperiaatteen ja julkisuuslain noudattaminen on monille viranomaisille niin vaikeaa:
Ajankohtainen, arka aihe: Kaikki olemme tietoisia siitä keskustelusta, joka maahanmuutto- ja pakolaisasioiden ympärillä velloo. Kaikki viranomaiset, kunnatkin, ovat täynnä kiistoja ja asioita, joista on epämukava puhua. Lisäksi tuskin kukaan mielellään keskustelee esimerkiksi palkastaan tai toimiensa kustannuksista. Aiheeseen tuntuu liittyvän ajatus perustavanlaatuisesta kyseenalaistamisesta.
Villi tilanne: Maahanmuuttovirasto on joutunut yllättymään äkillisen väenpaljouden vuoksi. Kaikille tuhansille ihmisille pitäisi löytää ylöspito tilanteessa, jossa palvelumarkkinoita ei ole tässä laajuudessa ollut olemassakaan. Varmasti tässä tilanteessa jopa vuokrasopimusten kokonaiskustannukset ovat tieto, jonka varassa harvat tarjouspyyntöihin vastaavat voisivat vaikka uskaltaa nostaa hintojaan.
Omat intressit: Maahanmuuttovirastolla on omat intressinsä – se haluaisi täyttää lakisääteiset tehtävänsä mahdollisimman hyvin sillä budjetilla, joka sille on myönnetty. Varmasti viranhaltijoilla on vilpitön halu saada heidän vastuullaan olevat ihmiset pois kaduilta lämpimään ja kuivaan sekä ruokituiksi. Mikäli tämä onnistuisi sujuvammin vähän julkisuuslain tulkintoja venyttämällä (eli lakia rikkomalla), on houkutus varmasti suuri, erityisesti koska…
Seuraamukset tällaisesta lain rikkomisesta ovat mitättömät: Viranomaisen laintulkintaan tyytymätön voi viedä ratkaisun hallinto-oikeuteen. Aikaisintaan muutaman kuukauden kuluttua sieltä todettaisiin, että viraston pitäisi muuttaa päätöstään ja antaa tieto. Tästäkin virasto voi valittaa, josta seuraisi uusi käsittely (ja taas kuukausia) korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Mitään rangaistuksia ei siis jaettaisi, maahanmuuttovirasto voisi melko vaivattomasti pelata halutessaan aikaa ja olla antamatta tietoja. Vain mikäli jotain erityistä tapahtuisi, esimerkiksi oikeuskansleri tai oikeusasiamies puuttuisi tilanteeseen ja vaatisi antamaan tiedot, voisi tilanne hieman muuttua: mikäli virkamies edelleen kieltäytyisi antamasta tietoja, voidaan häntä vastaan nostaa käräjäoikeusjuttu virkavelvollisuuden laiminlyönnistä. Moinen on Suomessa erittäin harvinaista. Kynnys siis rikkoa julkisuuslakia tällaisessa tilanteessa on aika matala, varsinkin mikäli…
Vastustajat pelaavat strategista peliä: Tässä maassa on toimijoita, jotka määrätietoisesti vastustavat pakolaisten vastaanottamista ja maahanmuuttoa. Lakiin ja oikeuksiinsa he suhtautuvat pelivälineenä: esimerkiksi tulevista vastaanottokeskuksista voidaan paitsi herättää tarkoituksellisen kiihkeää keskustelua, niin myös voidaan aloittaa hallinnollisia toimia suunnitelmia vastaan, vaikka perusteita ei olisi. Voidaan esimerkiksi pyrkiä valittamaan ja vaikuttamaan joka asiaan ja vaiheeseen vastaanottokeskuksen perustamisprosessissa ja pyrkiä kampittamaan toimenpiteitä aina kuin mahdollista. Maahanmuuttovirastolle voi olla tuskallista luovuttaa tietoja kustannuksista, kun heille on selvää, että olivat sopimukset vaikka moitteettomia ja varsin kustannustehokkaita, niin mainittuja summia käytettäisiin lyömäaseena maahanmuuttokeskustelussa viraston intressejä ja toimintaa vastaan esimerkiksi julkisessa keskustelussa. Viranomainen voi siis kokea olevansa altavastaajana ja uhrina moisten toimijoiden edessä, ja oikeutetusti onkin: viranomainen joutuu ajamaan omia intressejään avoimin kortein, kun toiset tahot joilla on vastakkaiset intressit voivat piilottaa omansa ja hyväksikäyttää viranomaisen avoimuutta – kyllähän sellaisessa pelissä on auttamatta tappiolla.
Yhteenveto: Mutta julkisuusperiaatteen ja julkisuuslain mukaan ei ole viranomaisen asia arvioida tietopyytäjän motiiveja tai tarkoitusperiä, saati pelata itse strategista peliä. Viranomaisen tehtävänä on palvella kansalaisia ja yhteiskuntaa. Jos virkamiehet piilottelevat julkista tietoa kansalaisilta omien intressiensä sujuvuutta parantaakseen, heitetään lapsi pesuveden mukana; yhteiskunnan edun nimissä heikennetään yhteiskunnan perustaa, eli demokraattista vaikuttamista. Demokratia ei ole eettistä siksi, että se olisi tehokasta. Vaan siksi, että se mahdollistaa kansalaisten yhdenvertaisen ja tasapuolisen vaikuttamisen.
Tässä tapauksessa maahanmuuttoviraston pitäisi antaa julkiset tiedot, mutta sen lisäksi virasto voi antaa myös lausuntonsa siitä, minkä kokee epäoikeudenmukaiseksi ja vääräksi. Virkamiehillä lienee oikeus avata suunsa ja lausua julki asioita, joita näkevät epäkohtina asioidensa hoitamisessa. Hallinnon epäkohdat eivät korjaannu itsestään, ensin ne pitää tunnistaa ja lausua ääneen.
* Oikeustapauksien linjanvetoja voi lukea esimerkiksi Julkisuuslaki.fi-portaalista.
Osana tutkimusta olemme jatkuvasti yhteydessä kuntiin: kyselemme ja ihmettelemme mutta myös neuvomme ja opastamme niiltä osin kuin uskomme tietävämme, miten asia on.
Tässä esimerkki vastauksestani keskusteluun, jonka aloitin tiedustelemalla, miksei tietopyyntöömme ole tullut vastausta:
Kiitos vastauksestasi!
Kysymyksestäsi: ”Ja nyt sitten on mietitty, että pitäisikö ne kaikki suullisestikin pyydetyt tiedot jollakin tavalla ”kirjata” /dokumentoida?”
Käsittääkseni näin voidaan tehdä, mutta se ei ole nykyisen lainsäädännön ja ohjeistusten pohjalta välttämätöntä eikä useinkaan käytännöllistä.
Tämä olisi lähinnä tarpeen vain sitä varten, että Suomen tietopyyntöjä voitaisiin taulukoida ja verrata muiden maiden tilanteeseen ja muihin vastaaviin tietoihin. Tällä hetkellä se ei selvästikään ole mahdollista, koska meillä ei ole vastaavia byrokraattisia tietopyyntökäytänteitä kuin joissain muissa maissa. Eli kun tietoa annetaan mitään mihinkään kirjaamatta, ei yleiskuvaa saada. Mutta olennaistahan on, että tieto liikkuu ja suomalaisen julkisuuslain henki toteutuu.
Muutama huomio:
”Hallintopäätöksiä asiakirjojen antamisesta /antamatta jättämisestä ei ole tehty.”
…
”Vastaaminen toukokuussa jäi, koska meille ei ole tullut yksityisen henkilön tietopyyntöjä kirjallisesti ns. ”tietopyynnön” nimellä.”
Tietopyyntö on käsitteenä selkeästi melko tuntematon monessa kunnassa. Käsite löytyy lähinnä oikeuskirjallisuudesta. Tällöin sillä yleensä tarkoitetaan juuri julkisuuslain (laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta) perusteella tehtyä tiedon pyytämistä.
Mikäli tietoa ei voida pyydettäessä antaa, on lain mukaan tiedusteltava tietoa pyytäneeltä, haluaako hän siirtää asian viranomaisen ratkaistavaksi, eli haluaako hän päätöksen asiasta. Suullista kysyjää voi esimerkiksi pyytää laittamaan tietopyynnön kirjallisena. Silloin siihen on helpompi tehdä päätös. Ilman päätöstä tietopyynnöstä ei voi oikein valittaa esim. hallinto-oikeuteen, mikä on kunnan jälkeen seuraava muutoksenhakuosoite (33§).
Tässä vielä kyseinen kohta julkisuuslaista (14§)
”Jos virkamies tai muu 2 momentissa tarkoitettu henkilö kieltäytyy antamasta pyydettyä tietoa, hänen on:
1) ilmoitettava tiedon pyytäjälle kieltäytymisen syy;
2) annettava tieto siitä, että asia voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi;
3) tiedusteltava asian kirjallisesti vireille saattaneelta tiedon pyytäjältä, haluaako hän asian siirrettäväksi viranomaisen ratkaistavaksi; sekä
4) annettava tieto käsittelyn johdosta perittävistä maksuista.”
terveisin,
—
Aleksi Koski
projektitutkija
Viestintätieteiden laitos, L184
40014 Jyväskylän yliopisto
040 805 4146
aleksi.koski@jyu.fi
Nuorissa on tulevaisuus! Turun ammattikorkeakoulun toimittajaopiskelijoiden toimittamassa TutkaPro -verkkolehdessä on meneillään hyvä ja asiallinen juttusarja julkisuuslaista. Uusimmassa jutussa kirjoitetaan:
Helsingin hallinto-oikeuden tuomarin Taina Pyysaaren mukaan viranomainen tuntee lain, mutta puutteitakin on. Esimerkiksi hallinto-oikeudessa käsiteltävät tapaukset, jotka liittyvät asiakirjajulkisuuteen ratkeavat usein siten, että viranomaisen tekemä päätös muuttuu.
”Niissä julkisuuslakitapauksissa jotka meille tulee, niin viranomaisen päätöksiä kyllä kumotaan. Hallinto-oikeuden näkökulma on, että ne ovat enemmän julkisia kuin viranomainen on arvioinut. Että kyllä se jotain osviittaa siihen antaa”, Pyysaari sanoo.
Hallinto-oikeus toki näkee vain tapaukset, joissa on riitaannuttu.
Erilaisten viranomaisten ja asiankäsittelijöiden tilanteiden erikoinen tulkinta ja muu tietopyyntöjä hankaloittava käyttäytyminen on meille tuttua. Vaan tietopyyntöjä harvemmin tai koskaan tekevälle ne voivat olla uusia ja outoja.
Tällä hetkellä Jyväskylän yliopistossa on meneillään viestintätieteiden laitoksen opiskelijoille vapaavalintainen kurssi Julkisuuslaki ja tietopyynnöt*.
Jotta koko kurssi ei olisi silkkaa luennointia, elävöitetään sitä (ja herätellään opiskelijoita) osallistuvalla, näytelmäpohjaisella harjoitteella:
Luentotilan edessä on kaksi tuolia, joista toisella istuu allekirjoittanut esittäen kunnallista viranhaltijaa, pikkutakki päällä. Opiskelija istuu toiselle penkille, molemmilla on puhelimet. Tilanteessa opiskelija on lähettänyt tietopyynnön kuntaan, mutta mitään ei ole kuulunut viikkoon. Opiskelija soittaa tietopyynnön perään ja tiedustelee asiaa. Jokaiselle opiskelijalle vastaa viranhaltija, joka on käsikirjoitettu etukäteen jollain lailla ongelmallisesti käyttäytyväksi. Opiskelijan täytyy pyrkiä puhelinsoitolla edistämään asiaansa. Puhelinsoiton jälkeen keskustelemme opiskelijoiden kanssa kuluneen tilanteen läpi.
Tässä käsikirjoitetut, todellisuuteen pohjaavat tilanteet.
Tietopyyntö, mikä se on? Asiankäsittelijä tarttuu käsitteisiin. Mikä on tietopyyntö? Mikä on julkisuuslaki? Hän ei ole koskaan kuullutkaan. Tämä on mahdollista, koska kumpaakaan käsitettä ei löydy esimerkiksi laista viranomaisten toiminnan julkisuudesta vaan lähinnä oikeutta käsittelevästä kirjallisuudesta. Viranhaltijalle on epäselvää, mitä oikeastaan halutaan ja millä perusteella. Tietopyytäjän pitää osata asiansa ja valistaa.
Nihkeä viranomainen. Viranomainen vastaa puhelimeen koko olemukseltaan hyvin vastentahtoisesti. Hän kuuntelee sanottavan, mutta haluaa lopettaa puhelun mahdollisimman nopeasti; hän vaatii yksilöimään tietopyyntöä tarkemmin yksittäiseen asiakirjaan. Ongelman lähde on siinä, että viranomaista ei kiinnosta perehtyä asiaan eikä toteuttaa neuvonta-, selonotto- eikä vastausvelvollisuuttaan. Opiskelijan pitää olla tiukkana. Hänen pitäisi muistuttaa viranhaltijaa laista ja velvollisuuksista sekä olla sinnikäs.
Omat ohjeet. Viranomainen toteaa hyvin jämäkästi, ettei tietoa anneta. Opiskelijan pitää kaivella tarkempia perusteluja asialle. Mikäli näin tehdään, paljastuu, että kieltäytyminen perustuu viranomaisessa laadittuun omaan ohjeeseen. Viranomainen voi kieltäytyä antamasta julkisia viranomaisen asiakirjoja vain lakiin pohjautuvin perustein. Viranomaisorganisaation itse laatimat ohjeistukset eivät ole pätevä syy kieltäytyä tietojen antamisesta.
Julkisuus ei ylety yhtiöihin. Viranhaltija kieltäytyy antamasta mitään tietoja, koska tietopyyntö käsittelee asiaa, jossa on yhtenä osapuolena yritys. Viranomainen vetoaa osakeyhtiöluonteeseen. Mutta tietopyyntö koskee viranomaisen asiakirjoja. Vaikka julkisuuslaki ei ulotu yhtiöön, mikäli esimerkiksi kauppoja on tehty kunnan ja yrityksen välillä, niin jotain julkisia asiakirjoja on täytynyt syntyä, esimerkiksi tarjouspyyntöjä tai kuitteja. Lähtökohtaisesti kaikki viranomaisen hallussa olevat yhtiötä koskevat asiakirjat ovat julkisia. Jollei, täytyy kunkin kohdalta tarkemmin perustella. Lisäksi vähintään pitää kertoa, mitä asiakirjoja on olemassa ja antaa niiden nimet tai yleiset luonnehdinnat.
Yrittää ohjata väärään paikkaan. Viranomainen yrittää väestötietoja käsittelevän tietopyytäjän lähettää väestörekisterikeskukseen tai tilastokeskukseen asioimaan. Mikäli alkujaan toisen viranomaisen tietoja käsitellään päätöksissä ja muussa toiminnassa, voi ne luovuttaa eteenpäin ongelmitta, mikäli niissä ei ole mitään salattavaa.
Viranhaltija lähettää ”jotain”. Viranhaltija on hieman epätietoinen pyynnöstä ja lähettää ”jotain” – aivan muuta mutta vain hieman aiheeseen liittyvää. Tiedonpyytäjän pitää olla tarkkana ja kysyä, vastaako lähetettävä aineisto kaikkiin tiedontarpeisiin ja kysymyksiin, joita tietopyytäjällä on.
Lähettää vain päätöksen, ei liitteitä. Asiankäsittelijä lupaa lähettää aihetta koskevan päätöksen, mutta siihen liitettyjä muistioita ei halua lähettää, koska uskoo muistioiden olevan sisäisen toiminnan asiakirjoja eikä viranomaisen asiakirjoja. Mutta muistiosta tulee viranomaisen asiakirja, mikäli se liitetään päätökseen liitteenä.
Asiankäsittelijä on lomalla. Tietopyytäjälle vastataan, että asiaa käsittelevä henkilö on lomalla ja palaa vasta kahden kuukauden päästä jäädäkseen eläkkeelle. Mutta tietopyyntöhän ei saisi rajoittua viranhaltijaan. Tietopyytäjä voi muistuttaa tästä seikasta sekä kysyä asian diaarinumeroa sekä diaariotsakkeita ja pyytää että joku muu viranomaisorganisaatiosta lähettäisi asiaan liittyviä asiakirjoja.
Pyydettyä asiakirjaa ei ole olemassa. Viranomainen kertoo, että kyseistä päätöstä ei ole olemassa. Mutta sellainen pitäisi olla. Heitä voi muistuttaa, että laki vaatii tämän asiakirjan olemassaolon, ja tietopyynnön voi tehdä etukäteen: ”lähettäkää asiakirja heti kun se valmistuu ja julkistuu”.
”Onko tämä nyt se Kiminkisen juttu?” Viranhaltija olettaa tietopyynnön liittyvän meneillään olevaan arkaluonteiseen tapaukseen ja uskoo sillä haluttavan vahinkoa jollekulle henkilölle. Tietopyytäjät usein joutuvat tilanteeseen, jossa viranhaltija arvelee, epäilee, olettaa tai luulee tietopyynnön taustoista milloin mitäkin.
Viranomainen tuomitsee tietopyynnön asiattomana. Viranomainen utelee tietopyytäjän henkilöä, taustoja ja motiiveja tietopyynnölle. Pian hän alkaa kuitenkin kritisoimaan tietopyyntöä, kokee sen arkaluonteisena ja aivan tarpeettomana sekä kieltäytyy näillä perustein antamasta tietoa. Tietopyytäjän pitää osata penätä oikeuksiaan ja perustella asiaansa. Tietopyytäjän taustoilla, motiiveilla tai henkilöllä ei ole mitään vaikutusta oikeuteen saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.
Koska ne sanoi. Asiankäsittelijä ei halua antaa tietoja vedoten yhden osapuolen liikesalaisuuksiin. Tarkemmin kysyttynä ongelman lähde on, että yritys on kieltänyt tietojen antamisen ja määritellyt ne itse salaisiksi. Mutta julkisuuslain mukaan yrittäjä ei voi määritellä liikesalaisuutta.
Avoin data! Tietopyytäjälle ilmoitetaan, että kysytty aineisto on julkaistu avoimena datana, tai on löydyttävissä sieltä! Ongelma on, että kysytyt asiat eivät paljastu avoimesta datasta kuin osittain ja ovat sieltä hankalasti löydyttävissä. Avoin data ei poista tietopyyntöjä.
Kunnanjohtajan määräys. Asianhaltija ilmoittaa, että asiakirja on salainen kunnanjohtajan määräyksellä. Näin ei voi olla, vain lakiin perustuva syy voi salata asian.
Seassa on henkilötietoja. Asiankäsittelijä ilmoittaa, että järjestelmä luokittelee asiakirjan salaiseksi. Mutta tämä ei riitä, pitää perustella lailla. Lisäksi hän ilmoittaa, että seassa on ihan sivullisten henkilötietoja, joten asiakirja on salainen. Tämä ei ole pätevä syy olla antamatta tietoja, henkilötiedot on voitava erotella ja poistaa tai piilottaa julkisesta aineistosta.
Bonukset: Mikäli opiskelija mainitsee kyseessä olevan opiskelija-, tutkija- tai toimittajatausta, viranhaltija kyseenalaistaa heti tietopyynnön oikeutuksen ja tarpeellisuuden sekä kyseenalaistaa soittajan ja tämän taustatahojen etiikan. Vaikka perustuslain mukaan tietopyyntö on jokaisen oikeus ja julkisuuslain mukaan tietopyytäjällä tai tämän tarkoitusperillä ei pitäisi olla mitään vaikutusta pyynnön toteuttamiseksi. Lisäksi viranhaltija käyttäytyy tylysti ja töykeästi, mutta on altis kokemaan oman kohtelunsa töykeänä ja ripittämään tietopyytäjää töykeästä kielestä.
*Kurssiluentojen videotaltiointeja löytyy youtube-kanavaltani.
Tietopyyntöihin vastaamista ohjeistetaan kunnissa vaihtelevasti. Valtaosalla tietopyyntöömme vastanneista kunnista ei ole minkäänlaista erillistä ohjeistusta tietopyyntöihin vastaamiseksi. Joissakin kunnissa ohjeistuksen kerrottiin olevan vasta tekeillä tai päivitettävänä.
Ohjeistuksen sijasta tietopyyntöihin vastaamisessa sovelletaan julkisuuslakia, henkilötietolakia, lakia sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa tai hyvää hallintomenettelyä. Vastaamisvelvoite tietopyyntöihin on saatettu kuitata ”kuntia koskevina säännöksinä”.
Ohjeistusten puuttumista perusteltiin niiden käytännön tarpeettomuudella. Kunnalle osoitettuja tietopyyntöjä on vähän tai ne jopa puuttuvat kokonaan. Moni vastaajista ilmoitti luovutuskäytäntöjensä silti toimivan. Kunnan toiminta tietopyynnöissä kiteytettiin ”mahdollisimman pikaiseksi vastaamiseksi joko sähköpostitse tai postin välityksellä”.
Toiseksi perusteluksi ohjeistusten puuttumiselle kerrottiin lainsäädäntö. Sen todettiin ohjaavan viranomaisen toimintojen julkisuutta ja velvollisuutta vastata tietopyyntöihin niin tiukasti, ettei ohjeistuksiin ole erillistä tarvetta.
Julkisuusperiaatetta korostavat ohjeet on usein kirjattu omiksi pykälikseen kuntien hallintosääntöihin. Ohjeistusta voi sisältyä myös asiakirjahallinnon ja arkistotoimen toiminta- tai tiedotusohjeisiin. Lisäksi on erilaisia ohjeita mm. lomakkeiden täyttöön. Tietoturva- ja tietosuojaohjeissa on kerrottu siitä, missä tapauksessa julkisia henkilötietoja voidaan luovuttaa asiakkaille. Osa vastanneista kunnista mainitsi tietojen luovuttamisessa ohjenuorakseen Kuntaliiton ohjeistuksen.
Ohjeistuksissa siteeratut lain velvoitteet liittyvät useimmiten asiakirjasta antamisesta päättämiseen. Tällaisia mainintoja ovat esimerkiksi ”Tiedon asiakirjan sisällöstä antaa se viranomaisen henkilöstöön kuuluva, jolle viranomainen on tämän tehtävän määrännyt tai jolle se hänen asemansa ja tehtäviensä vuoksi muuten kuuluu” tai ”Asia on käsiteltävä viivytyksettä, ja tieto julkisesta asiakirjasta on annettava mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään kahden viikon kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut asiakirjan saamista koskevan pyynnön.” Joissakin kunnissa vastaaminen perustuu ”esimiehen ohjeistukseen.” Ohjeissa onkin usein mainittu julkisuuslakiin sisältyvä oikeus luovutusratkaisun tekemisestä kunnan sisällä.
Varsinkaan pienemmillä kunnilla ei ole keskitettyä tietohallintoa, vaan tietopyyntöihin vastaavat oman asiantuntemuksensa pohjalta (joidenkin vastausten mukaan myös ”virkavastuulla”!) määrätyt viranhaltijat itsenäisesti eri hallintokunnittain. Tietopyyntöihin vastaaminen onkin jyvitetty tietyille henkilöille, useimmiten kysytyn asian valmistelijalle.
Sisältöjensä perusteella ohjeistukset on laadittu selvästi vain kunnan sisäiseen käyttöön. Ne eivät tunnu koskevan tai hyödyttävään varsinaisia tiedonpyytäjiä. Useista eri asiakirjoista kootut laajat ja vaikeaselkoiset sisällöt runsaine pykäläviittauksineen herättävät kuitenkin kysymyksen siitä, kuinka käyttökelpoisia ne ovat edes kunnalle itselleen. Harvoissa ohjeissa ei kiinnitetä minkäänlaista huomiota tietopyyntöihin vastaamisessa saatuihin kokemuksiin tai mahdollisiin ongelmiin. Näistä kunta olisi voinut ottaa oppia ja ohjeistaa henkilöstöään niiden välttämiseksi jatkossa.
”Diaarilla tarkoitetaan viranomaisen käsittelemistään asioista pitämää luetteloa.” (HE30/1998)
”Diaari eli diaario tarkoittaa luetteloa, johon merkitään aikajärjestyksessä virastoon tai laitokseen saapuneet tai sieltä lähteneet asiakirjat. Sana pohjautuu latinan sanaan diarium eli päiväkirja.” Wikipedia
Diaareilla on merkittävä rooli julkisuuslainsäädännössä. Pitäisi olla aivan perusasioita, että kuka tahansa pääsisi helposti viranomaisen diaariin tai vastaavaan tietojärjestelmään käsiksi ja näkemään käsiteltävien asioiden pääasiat eli otsikot. Eli tarkennuksena: diaarimerkinnät ovat julkisia. Diaarimerkintöjä koskevien asiakirjojen julkisuus on arvioitava erikseen. Diaarin selaaminen helpottaa tiedon yksilöintiä huomattavasti tietopyyntöjä tehtäessä, kun epämääräisen tietopyynnön sijaan voitaisiin tehdään hyvin konkreettinen tietopyyntö, eli selkeä ja suora, nimettyyn asiakirjaan kohdistuva asiakirjapyyntö. (diaariin liittyviä kohtia julkisuuslaista ja hallituksen esityksestä siihen tekstin lopussa)
Julkisuuslaki ja tietopyynnöt -kurssilla pyysimme kevyenä harjoitustyönä opiskelijoita valitsemaan viranomaisen ja raportoimaan, miten heidän diaariinsa pääsee käsiksi.
Esimerkkinä ensin käytimme Jyväskylän yliopiston diaaria, jota voi selata netissä Jyväskylän yliopiston ja Kokkolan yliopistokeskus Chydeniuksen ip-alueilta tästä linkistä:
https://www.jyu.fi/yliopistopalvelut/intra/laitoksille/how-to/diaari
(Eli klikkaat punaista paksua tekstiä, menet WebDynasty-sivulle ja kirjaudut annetuilla tunnuksilla sisään.)
Diaarin julkistamisessa voisi olla tiettyjä laillisia pulmia – esimerkiksi diaarimerkinnöissä voi olla henkilötietoja tai yksityiselämää loukkaavaa tietoa, jotka toki julkisina ovat julkista tietoa mutteivät kenties sähköisesti julkistettavaa ja levitettävää tietoa. Yliopiston diaarin rajattu julkistaminen on tehty hyvin yksinkertaisilla keinoilla:
Yliopiston diaaritietojen pohjalta yksittäisiä asiakirjoja osaisi siis tietopyynnöllä (asiakirjapyynnöllä) pyytää. Mutta opiskelijoiden kokemukset muista heidän valitsemistaan viranomaisista olivat seuraavia:
Liikenne- ja viestintäministeriö: ”Ministeriön ulkopuolinen henkilö ei pääse lukemaan liikenne- ja viestintäministeriön diaaria, mutta tietopalvelu voi pyydettäessä ottaa diaariotteita tietyiltä ajanjaksoilta, joiden avulla voi tietopyyntöä tarkentaa.”
Kirkkohallinto: ”Diaaria hoitaa Kirkkohallinnon kirjaamo, joka sijaitsee Helsingin etelärannassa. Ilmeisesti diaariin voi jossain määrin tutustua paikan päällä, aivan tarkkoja tietoja en laajuudesta saanut. Samassa paikassa sijaitsee myös Kirkkohallinnon arkisto.”
Jyväskylän kaupunki: ”Jyväskylän kaupungin diaaria ei pysty lukemaan internetissä. Kirjaamossa ei myöskään ole asiakaskonetta, josta diaaria pääsisi selaamaan. Jyväskylän kaupungin kirjaamo sijaitsee kaupungintalon ensimmäisessä kerroksessa, Vapaudenkatu 32. Kirjaamon asiakaspalvelun mukaan diaarin avaaminen kaikille ei olisi mahdollista, koska “oikeudet on rajatut”. Kaikki eivät pääse lukemaan kaikkia tietoja. Syynä mm. se että diaarissa on henkilöitä koskevia tietoja. Viittasi tässä lakimieheen. Asiakaspalvelun mukaan jos haluaa tietyn asiakirjan tai tiedon, on se pystyttävä yksilöimään ja tuloste voidaan antaa siitä asiakirjasta. Kirjaamosta ohjattiin soittamaan kaupungin viestinnästä vastaavalle henkilölle. Hän sanoi, että “tekniikka tulee vastaan”. Diaarin selaaminen kaupungin tiloissa ei ole mahdollista, koska “diaariin tulee päivässä kymmeniä ja kymmeniä uusia asioita ja toisten viranomaisten tietopyyntöjä”. Myöhemmin totesi, että jos joku haluaa niin mikä ettei, lähtökohtaisesti tiedot ovat avoimia. Ei ollut kuulemma tullut ajatelleeksi asiaa aikaisemmin. Nykytekniikka ei kuulemma mahdollista avointa diaaria, mutta järjestelmän päivitys on menossa.”
Helsingin kaupunki: ”Helsingin kaupungin diaari on osa Helsingin kaupungin asian- ja asiakirjahallinnon järjestelmäkokonaisuuteen. Järjestelmää koskevan rekisteriselosteen mukaan ”Rekisterin käyttöön tarvitaan henkilökohtainen käyttäjätunnus ja salasana. Hallintokuntien Ahjo-käyttäjiltä kerätään salassapitositoumukset. – – Asian- ja asiakirjahallinnan järjestelmäkokonaisuutta käytetään ja hallinnoidaan suljetussa ympäristössä, joka on kaupungin tietosuoja- ja tietoturvavaatimusten mukainen.” Kysyin tarkemmin käyttörajoituksista ja sain seuraavan vastauksen: ”Diaari sisältää paljon mm. yksityisten henkilöiden asioita sekä esim. yrityssalaisuuksia jotka osa ovat mm. Julkisuuslain 24§ x k mukaan salassa pidettäviä (ks. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621) ja jo pelkästään Ahjo käyttäjien kesken joutuu tästä syystä olemaan käyttöoikeusrajoitteita.””
Verohallinto: ”Verottajan diaari ei ole julkinen, mutta asianhallintajärjestelmään sisältyviä julkisia henkilötietoja luovutetaan julkisuuslain 16 §: 1 momentin mukaisesti pyydettäessä suullisesti ja puhelimitse. Asianhallintajärjestelmän julkisia henkilötietoja annetaan kopioina, tulosteina tai sähköisessä muodossa julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa säädetyin edellytyksin. Salassa pidettäviä tietoja luovutetaan vain lain nojalla tiedon saantiin oikeutetulle taholle ja asianosaiselle julkisuuslain 11 §:n mukaisesti.”
Keski-Suomen käräjäoikeus: ”Diaaritiedot vireillä olevista asioista ovat julkisia. Lähtökohtaisesti muutkin diaaritiedot ovat julkisia, ellei niitä erikseen ole säädetty salaisiksi. Säädöspohja on laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa, julkisuuslaki ja henkilörekisterilaki. … Henkilörekisterilaki asettaa joitakin rajoituksia diaaritietojen luovuttamiselle yksittäistapauksissa. Julkisuus on kuitenkin lähtökohta harkinnassa. Meillä ei valitettavasti ole yleisöpäätettä, jolla diaaritietojamme pääsisi selaamaan, mutta palvelemme muuten pyyntöjen mukaan. Keski-Suomen käräjäoikeudesta diaaritietoja saa tilattua asiakaspalvelun kautta. Esimerkiksi taas Helsingin hovioikeuden nettisivuilta saa diaariotteita tilattua suoraan lomakkeella.”
Ulkoministeriö: ”Ministeriön sähköinen arkisto toimii samalla myös ministeriön diaarina. Ulkopuolinen henkilö ei pääse suoraan lukemaan diaaritietoja. Voimme toimittaa tietyltä ajanjaksolta sähköpostin liitetiedostona diaariotteen , josta ilmenevät asiakirjojen numerot, päivämäärät, laatijaorganisaatiot ja otsikot. Ministeriön diaariin kertyy noin 100-150 asiakirjaa päivässä. Liitteet mukaan lukien yhden päivän asiakirjamäärä nousee lähelle viittäsataa. Mukana on myös yksityistä henkilöä koskevia asiakirjoja, jotka ovat julkisuuslain perusteella salassa pidettäviä. Nämä asiakirjat poistetaan manuaalisesti diaariotteesta.”
Mutta iloisena yllätyksenä:
”Suomen Pankin sivuilla erittäin selvä ja hyvin palveleva diaari.”
Nyt puhutaan paljon digitalisaatiosta. Tässä olisi ensimmäisiä pieniä askelia, joilla voitaisiin helposti vähentää työläitä ja aikaa vieviä tarkemmin määrittelemättömiä tietopyyntöjä, tehdä niistä laadukkaampia (eli yksilöidympiä) sekä näin edistää demokratiaa, julkisuusperiaatteen toteutumista ja kansalaisten mahdollisuuksia seurata viranomaisten toimintaa. Eli lyhyesti: viranomaiset, laittakaa diaarit nettiin!
(Kursiivit lisätty tähän blogitekstiin)
6 § Viranomaisen laatiman asiakirjan julkiseksi tuleminen
Viranomaisen laatima asiakirja tulee julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä, seuraavasti:
1) jatkuvasti ylläpidettävän diaarin ja muun luettelon merkintä, kun se on tehty; syyttäjän diaarin tiedot epäillyistä tulevat kuitenkin julkisiksi vasta, kun epäiltyä koskeva haastehakemus tai syyttäjän haaste on allekirjoitettu tai sitä vastaavalla tavalla varmennettu taikka kun syyttäjä on päättänyt jättää syytteen nostamatta tai kun asia on jätetty sikseen; (13.5.2011/458)
13 § Asiakirjan pyytäminen
Pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjan sisällöstä on yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Tiedon pyytäjää on diaarin ja muiden hakemistojen avulla avustettava yksilöimään asiakirja, josta hän haluaa tiedon. Tiedon pyytäjän ei tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, ellei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä.
…
(6§ selitystä)
Pykälän 1 momentin 1 kohta koskee diaarin ja muun luettelon merkinnän julkiseksi tulon määräytymistä. Diaarilla tarkoitetaan viranomaisen käsittelemistään asioista pitämää luetteloa. Diaarin tietosisällöstä ehdotetaan otettaviksi tarkemmat säännökset lain nojalla annettavaan asetukseen. Kuten esitysluonnoksen liitteenä 2 olevan asetusluonnoksen 3 §:stä ilmenee, diaarista ja muusta asiakirjahakemistosta tulisi olla saatavissa keskeiset käsiteltävää asiaa koskevat tiedot.
Asiakirjahakemisto voidaan tuottaa osana muuta tietojärjestelmää. Tietojärjestelmän muiden tietojen julkisuus määräytyy tällöin niitä koskevien säännösten perusteella. Viranomaisen on kuitenkin huolehdittava siitä, että diaarimerkintöjä vastaavat tiedot ovat saatavissa järjestelmästä sen estämättä, että muihin tietoihin sovelletaan tiedonsaantia koskevia rajoituksia.
Diaarimerkinnän julkiseksitulon ajankohdasta on katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin nimenomainen säännös sen vuoksi, että diaarilla ja niitä vastaavilla asiakirjahakemistoilla on keskeinen merkitys julkisuusperiaatteen käytännön toteuttamisen kannalta. Säännöksen mukaan merkintä on julkinen, kun se on tehty. Myös yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 3 §:n mukaan diaariin tehty merkintä tulee heti julkiseksi.
Jos diaarimerkintä sisältää salassa pidettäviä tietoja, se on tältä osin salassa pidettävä. Salassapitosäännökset voivat merkitä sitä, että hallintoviranomaisen diaarista ei ole annettavissa tietoa asian vireille saattajasta, jos asian ryhmä tai asian sisältöä kuvaava merkintä paljastaa salassa pidettävän tiedon. Tällaisesta voidaan esimerkkinä mainita tiedot aborttihakemuksesta.
…
Käsiteltävät asiat voidaan kirjata diaariin tai luetteloida muulla sopivalla tavalla. Diaari on virastossa vireillä olevista asioista pidettävä kirjanpito, jossa jokainen asia saa oman järjestysnumeronsa. Diaariin merkitään tiedot asian vireille tulosta, asiassa suoritetuista toimenpiteistä, kuten välitoimenpiteinä lähetetyistä selvitys- ja lausuntopyynnöistä, sekä lopputoimenpiteistä, kuten päätöksen antopäivästä.
Hallinnollisten diaarien merkitys on vähentynyt arkistointimenettelyjen vuoksi. Muun muassa henkilöstöhallinnon asioiden kirjaamisesta on kansallisarkiston antaman ohjauksen mukaisesti pitkälti luovuttu, koska vastaavat tiedot merkitään muihin luetteloihin, kuten nimikirjaan. Kaksinkertaista rekisteröintiä ei ole pidetty tarpeellisena etenkään, kun valtionhallinnossa muutoinkin pyritään toteuttamaan yhden kirjaamisen periaatetta valtion tietohallinnon edistämisestä annetun valtioneuvoston päätöksen (22.3.1989/182/750/89) mukaisesti. Viranomaisilla on käytössään myös asian käsittelyjärjestelmiä, joiden avulla voidaan tuottaa listoja vireillä olevista ja ratkaistuista asioista.
Edellä mainittujen syiden vuoksi lakia valmisteltaessa ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena edellyttää kaikkien asioiden merkitsemistä perinteiseen diaariin; säännöksellä ei siis luoda yleistä kirjaamisvelvoitetta. Estettä ei siten ole sille, että asiakirjat luetteloidaan useamman asiakirjarekisterin tai asiankäsittelyjärjestelmän avulla tai arkistoimalla asiakirjat siten, että julkiset asiakirjat ovat helposti löydettävissä.
Julkisuusperiaatteen toteuttamiselle on aiheutunut ongelmia sen vuoksi, että hallinnon uudistuksia ja niiden toteutuksessa käytettäviä tietojärjestelmiä suunniteltaessa ei aina ole riittävästi selvitetty tietojen käyttöä ja saatavuutta koskevia säännöksiä eikä otettu huomioon uudistusten vaikutuksia tietoon liittyvien oikeuksien toteutumiselle. Hallinnolliset uudistukset, kuten toimintojen yhtiöittäminen ja palkkausjärjestelmien uudistaminen, voivat tosiasiallisesti siirtää asiakirjoja julkisuusperiaatteen soveltamisalan ulkopuolelle ilman, että julkisuuslainsäädäntöä muutetaan. Puutteellisesta suunnittelusta on johtunut muun ohella, että käytössä on ollut esimerkiksi diaareja, joissa ei ole erotettu salassa pidettäviä ja julkisia tietoja toisistaan, mikä puolestaan on vaikeuttanut diaarin käyttöä julkisuusperiaatteen toteuttamisessa.
Käytännössä ilmenneiden epäkohtien vuoksi on pidetty tärkeänä, että viranomaiset olisivat velvollisia selvittämään ja ottamaan huomioon kehittämistoimenpiteidensä vaikutukset tietoon liittyviin oikeuksiin. Velvoite koskee lainsäädännöllisten ja hallinnollisten uudistusten sekä tietojärjestelmien käyttöönoton valmistelua.
…
Kuntien tietopyyntöongelmat 