Tietopyyntöongelmien ratkaiseminen kunnallishallinnossa

Tutkimuksen tausta ja tarve

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) ja asetus viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja hyvästä tiedonhallintatavasta (1030/1999) määrittelevät viranomaisten hallussa olevien aineistojen ja tietojen julkisuutta ja luovuttamista koskevia velvoitteita. Kuka tahansa voi tehdä valtion tai kunnan viranomaiselle tietopyynnön ja viranomaisen on tämä pyyntö käsiteltävä. Pyydetty tieto tai aineisto on luovutettava tai perusteltava kielteinen ratkaisunsa. Säädöksiin ei kuitenkaan sisälly kovinkaan yksityiskohtaista ohjeistusta tietopyyntöjen käsittelemiseksi.

Jyväskylän yliopistossa vuosina 2009-2013 tehdyissä tutkimuksissa (www.julkisuuslaki.fi)  on käynyt selväksi, että tietopyyntöprosessit eivät useinkaan palvele sen paremmin viranomaisorganisaatioiden kuin tiedonpyytäjienkään etua. Lain hengen mukainen julkisuusperiaate ei konkretisoidu riittävästi viranomaisten toiminnassa.  Useissa ongelmatilanteissa tiedonpyytäjä ei ole ymmärtänyt tietopyynnöstä tehtyä ratkaisua ja on jäänyt tästä syystä epätietoiseksi viranomaisen toiminnan asianmukaisuudesta.  Huolimatta pyrkimyksistään noudattaa julkisuuslain henkeä viranomaisten toiminnassa on havaittu muun muassa seuraavanlaista virhemenettelyä

• Viranomaiset perustelevat tietojen luovuttamatta jättämistään epämääräisesti pelkästään lain salassapidon kohdilla ilman asiaan vaikuttavia tosiasiallisia seikkoja tai perusteita harkintavallan käytölle.
• Viranomaiset luovuttavat pyydetystä aineistosta vain osan perustelematta toimintaansa tai luovuttamatta jätetyn aineiston sisältöä.
• Viranomaiset eivät halua tai pysty erottelemaan aineistonsa salassa pidettäviä tietoja luovutettavasta julkisesta tiedosta.
• Viranomaiset voivat luovuttaa kysytystä asiasta liian massiivisen ja jäsentymättömän aineiston, joka ei tyydytä tiedonpyytäjää.
• Viranomaiset eivät pysty arvioimaan aineiston kokoamisen ja luovuttamisen kustannuksia, vaan vetoavat kielteisessä päätöksessään luovutusvalmistelujen vievän ”liikaa aikaa”.
• Pyydettyjen aineistojen hinnoitteluperusteet vaihtelevat ja ovat epämääräisiä. Hinta-arviossaan viranomainen kertoo vain kokonaissumman ja työn keston mutta ei kuvaile tätä yksityiskohtaisemmin luovutuksen edellyttämää viranomaistyötä, luovutettavan aineiston sisältöä eikä sitä, mitä tietoja tietopyynnön kohteena olevasta asiasta olisi mahdollista saada maksutta.
• Viranomaiset eivät ole halukkaita toteuttamaan lain edellyttämää aktiivista tiedottamisvelvoitettaan tilanteessa, jossa pyydettyä aineistoa ei ole olemassa tai sitä ei voida luovuttaa.

Tietopyyntötestit osoittavat, että ammattitaito ja halukkuus vastata tietopyyntöihin vaihtelevat suuresti eri viranomaisten välillä ja on johtanut tiedonpyytäjien epätasavertaiseen kohteluun. Erityisesti kunnallishallinnossa tietojen luovuttamista vaikeuttaa viranomaisten vaihteleva asiantuntemus julkisuusperiaatteen soveltamisessa ja vaihtelevat rutiinit tietopyyntöihin vastaamisessa. Kunnallishallinnossa ongelman muodostavat myös valmisteilla olevia asioita koskevat tietopyynnöt, vaikka kuntalaissa korostetaan erityistä tiedotusvelvoitetta tämäntapaisissa asioissa.

Varsinaisesta tiedonpyyntöprosessista on tullut tiedonpyytäjille ja viranomaisille tarkoituksenvastaista kun siihen on käytetty runsaasti aikaa ja vaivaa ja lopputuloksena on saatu lähinnä kielteisiä tuloksia.  Jyväskylän yliopiston tutkimuksessa toteutetuissa tietopyyntötesteissä 36 tapauksessa 67:stä tietopyynnön tekijä oli viestinnällisessä yhteydessä viranomaiseen yli 8 kertaa. Silti tietopyynnöt yleensä epäonnistuivat, kun tiedonpyytäjät eivät ole saaneet lainkaan hakemaansa tietoa tai saivat vain osan siitä. 67 tietopyyntötestistä vain 17 onnistui täysin, 30 osittain (tiedonhankkija koki, että jotain tietoa jäi saamatta) ja 20 pyyntöä epäonnistui (tiedonhankkija ei saanut mitään haluamaansa tietoa). Lisäksi 18 tapauksessa tietopyyntöprosessi kesti yli kaksi viikkoa ja 12 synnytti tietopyynnön tekijälle selvästi negatiivisen mielikuvan viranomaisesta.

Pelkkä lainsäädännön noudattaminen tietopyynnöissä ei ole poistanut puutteellisesta viestinnästä aiheutuvaa kitkaa tiedonpyytäjän ja viranomaisen välillä. Vaikka viranomainen näkisi paljon vaivaa ja pyrkisi noudattamaan julkisuusperiaatetta, tietopyynnön tekijä voi pettyä tietopyyntönsä lopputulokseen ja uskoa epäonnistumisen johtuneen viranomaisen leväperäisestä toiminnasta. Ongelmiin on omalta osaltaan kuitenkin vaikuttanut organisaation ulkopuolisen tiedonpyytäjän puutteellinen käsitys siitä, missä muodossa ja laajuudessa tietoa organisaatiossa on sekä millaisia asioita tieto tarkalleen sisältää. Tietopyynnöt tehdään oletusten varassa ja pyydetään tietoa, jota organisaatiolla uskotaan tai oletetaan olevan. Nämä olettamukset eivät useinkaan kohtaa todellisuuden kanssa, ja johtavat esimerkiksi tiedon työlääseen keräämiseen eri asiakirjoista. Tästä huolimatta kerätyt tiedot saattavat vastata tietopyyntöön vain osittain tai eivät lainkaan. Tällaiset haetun tiedon yksilöinnin kohtaanto-ongelmat aiheuttavat siis turhaksi osoittautuvaa työtä. Kohtaanto-ongelma on luonteeltaan vuorovaikutteinen, eikä ratkea esimerkiksi lainsäädännöllä tai kehittämällä sähköisiä avoimen hallinnon palveluita. Huolimatta esimerkiksi avoimen datan yleistymisestä merkittävät määrät tiedonpyytäjien mielestä mielenkiintoisia rekisteritietoa ja muuta aineistoa jää ulkopuolisen arvioinnin ulottumattomiin.

Vaikeudet julkisuusperiaatteen toteuttamisessa ovat ylipäätään merkittävä yhteiskunnallinen ongelma, sillä viranomaistoiminnan avoimuus ja läpinäkyvyys on demokratian olennaisimpia edellytyksiä. Julkisuusperiaate konkretisoituu nimenomaan viranomaisille osoitetuissa tietopyynnöissä ja siinä, miten aineistoja hallinnoivat viranomaiset asennoituvat saamiinsa tietopyyntöihin ja toimivat vuorovaikutuksessa tiedonpyytäjän kanssa. Erityisen tiedonpyytäjien ryhmän muodostavat mediassa työskentelevät journalistit, joiden tekemän tiedon hankinnan ja julkistamisen kautta kansalaiset saavat tietoonsa valtaosan viranomaisten päätöksenteosta. Uutistyön nopeatahtisuus edellyttää viranomaisilta ripeyttä tietopyyntöihin vastaamiselle. Myös nykyinen mediajulkisuus edellyttää viranomaistoiminnalta entistä suurempaa läpinäkyvyyttä.

 

Tutkimuksen tavoite ja toteutus

Tämän tutkimushankkeen tavoitteena on poistaa tarkoituksenvastaista työtä tietopyyntöjä käsitteleviltä viranomaisilta.  Ylimääräistä työtä aiheuttavat sekä ongelmat tietopyynnön käsittelyssä että vastineen laatiminen hallinto-oikeudelle tyytymättömän tiedonpyytäjän mahdollisesti tekemästä valituksesta.

Tutkimushankkeessa selvitetään ja korjataan tietopyyntöprosessiin liittyviä ongelmia ja rakennetaan toimintaohjeet, joilla viranomaiset voivat ratkaista tiedon yksilöinnin kohtaanto-ongelmat. Lähtökohtana on näkemys, että tietopyyntöjen ongelmat ja niiden aiheuttama ylimääräinen työ johtuvat paitsi viranomaisten tietopyyntökäytäntöjen kehittymättömyydestä myös epäselvästä viestinnästä tietopyyntöjen käsittelyn aikana.

Hankkeessa etsitään vastauksia millaisia ongelmia kunnallisille viranomaisille syntyy tietopyyntöihin vastaamisessa ja mitkä seikat aiheuttavat havaittuja ongelmia.

Hankkeeseen liittyy vahva toimintatutkimuksellinen ote, jossa uuden tiedon hankkimisen ohella pyritään vaikuttamaan aktiivisesti viranomaisten käytäntöihin. Pääasiallisena tutkimusmetodina hankkeessa käytetään Brenda Dervinin kehittämää metodia (Micro-Moment Time-Line Interview). Tietopyynnön tekijää ja toteuttajaa seurataan tietopyynnön aikana tai tehtyä tietopyyntöä tarkastellaan jälkikäteen sekä molempia osapuolia haastatellaan. Metodin avulla prosessin eri vaiheista pyritään saamaan yksityiskohtainen kokonaiskuva, josta tutkijat paikallistavat ongelmat ja saavat niihin selityksiä. Kun ongelmien syyt ovat selvillä, voidaan niihin etsiä ratkaisuja. Yhtenä osoituksena toimintatutkimuksen onnistuneisuudesta käytetään yhteistyöorganisaation edustajien kokemuksia ratkaisujen toimivuudesta.

Tutkimushankkeessa valitaan tarkasteltavat ongelmalliset tietopyyntöprosessit, seurataan niiden etenemistä virnaomaisessa sekä arvioidaan tietopyyntöprosessin ongelmia ja etsitään niihin ratkaisuja.

1) Ongelmallisten tietopyyntöprosessien valinta

Tutkimusaineiston muodostavat viranomaisille osoitetut tietopyynnöt, joita kerätään tätä tutkimusta varten kahdella tavalla: a) etsimällä edustavia tapausesimerkkejä yhteistyökumppaneiksi halukkailta viranomaisilta, jotka ovat kokeneet jonkin yksittäisen tietopyynnön käsittelyn ongelmalliseksi ja haluavat kehittää omaan toimintaansa tietopyyntöihin vastaamisessa ja b) hallinto-oikeuksien tietopyyntöjä koskevista ratkaisuista, joissa tiedonpyytäjä oli valittanut viranomaiselta saamastaan kielteisestä luovutuspäätöksestä. Oikeusratkaisut tuovat esiin myös tarkemmin arvioitavia kohtia ensiasteen ratkaisijana toimineen viranomaisen menettelystä ja antavat tätä kautta tarttumapintaa tietopyyntöprosessissa selvitettäviin yksityiskohtiin. Ratkaisuja ongelmiin etsitään molempien aineistojen kohdalla yhteistyökumppaneiksi halukkaiden viranomaisten kanssa selvittämällä heidän kokemuksiaan ja käsityksiään tietopyynnön etenemisestä omassa organisaatiossa.

2) Tietopyyntöprosessien eteneminen viranomaisessa

Tässä tutkimusosiossa tarkastellaan tietopyyntöihin liittyvien ongelmien syitä sekä tiedonpyytäjän että tietopyynnön ensiasteena toimineen viranomaisen näkökulmasta. Tutkimushanke käynnistyy kirjallisiin tietopyyntöaineistoihin tutustumalla ja viranomaisten edustajien teemahaastatteluilla. Tavoitteena on paikallistaa ongelmalliset tietopyyntöprosessin kohdat ja selvittää niiden rakenne jäljittämällä ja analysoimallaan tietopyyntöjen etenemistä ja selvittämällä kuhunkin tapaukseen liittyviä ratkaisuja ja niiden perusteita erityisesti viestinnällisen yhteistyön näkökulmasta.  Yksityiskohtaisesti analysoitavia ja arvioitavia tietopyyntöprosessin vaiheita ovat mm. viranomaisen käsitys tiedonpyytäjän tarpeista, tietopyynnön selkeys ja ymmärrettävyys, pyynnön delegointi ja eteneminen viranomaisen organisaatiossa, vastaamista edellyttävien työvaiheiden toteuttaminen sekä viranomaisen tyytyväisyys omaan menettelyyn.

—

Polemiikki-lehden juttu tutkimushankkeestamme

Kunnat tutkimuskohteena: Julkisuuslain mahdollistama tietopyyntö hämmentää yhä
http://www.kaks.fi/node/8046