”Diaarilla tarkoitetaan viranomaisen käsittelemistään asioista pitämää luetteloa.” (HE30/1998)
”Diaari eli diaario tarkoittaa luetteloa, johon merkitään aikajärjestyksessä virastoon tai laitokseen saapuneet tai sieltä lähteneet asiakirjat. Sana pohjautuu latinan sanaan diarium eli päiväkirja.” Wikipedia
Diaareilla on merkittävä rooli julkisuuslainsäädännössä. Pitäisi olla aivan perusasioita, että kuka tahansa pääsisi helposti viranomaisen diaariin tai vastaavaan tietojärjestelmään käsiksi ja näkemään käsiteltävien asioiden pääasiat eli otsikot. Eli tarkennuksena: diaarimerkinnät ovat julkisia. Diaarimerkintöjä koskevien asiakirjojen julkisuus on arvioitava erikseen. Diaarin selaaminen helpottaa tiedon yksilöintiä huomattavasti tietopyyntöjä tehtäessä, kun epämääräisen tietopyynnön sijaan voitaisiin tehdään hyvin konkreettinen tietopyyntö, eli selkeä ja suora, nimettyyn asiakirjaan kohdistuva asiakirjapyyntö. (diaariin liittyviä kohtia julkisuuslaista ja hallituksen esityksestä siihen tekstin lopussa)
Julkisuuslaki ja tietopyynnöt -kurssilla pyysimme kevyenä harjoitustyönä opiskelijoita valitsemaan viranomaisen ja raportoimaan, miten heidän diaariinsa pääsee käsiksi.
Esimerkkinä ensin käytimme Jyväskylän yliopiston diaaria, jota voi selata netissä Jyväskylän yliopiston ja Kokkolan yliopistokeskus Chydeniuksen ip-alueilta tästä linkistä:
https://www.jyu.fi/yliopistopalvelut/intra/laitoksille/how-to/diaari
(Eli klikkaat punaista paksua tekstiä, menet WebDynasty-sivulle ja kirjaudut annetuilla tunnuksilla sisään.)
Diaarin julkistamisessa voisi olla tiettyjä laillisia pulmia – esimerkiksi diaarimerkinnöissä voi olla henkilötietoja tai yksityiselämää loukkaavaa tietoa, jotka toki julkisina ovat julkista tietoa mutteivät kenties sähköisesti julkistettavaa ja levitettävää tietoa. Yliopiston diaarin rajattu julkistaminen on tehty hyvin yksinkertaisilla keinoilla:
- ip-alue on oltava oikea (mikä vastaa ajatustasolla diaariin tutustumista paikan päällä),
- kirjaudut muodollisesti sisään (käyttäjätunnus ja salasana on mainittu sivulla),
- diaarissa näkyvät vain otsakkeet, tunnisteet, päivämäärät ja liitteet, ei itse asiakirjatietoja (tämä on ilmeisesti tehty yksinkertaisesti WebDynasty-ohjelman asetuksia säätämällä tuolle yleiselle diaarinselaustunnukselle).
Yliopiston diaaritietojen pohjalta yksittäisiä asiakirjoja osaisi siis tietopyynnöllä (asiakirjapyynnöllä) pyytää. Mutta opiskelijoiden kokemukset muista heidän valitsemistaan viranomaisista olivat seuraavia:
Liikenne- ja viestintäministeriö: ”Ministeriön ulkopuolinen henkilö ei pääse lukemaan liikenne- ja viestintäministeriön diaaria, mutta tietopalvelu voi pyydettäessä ottaa diaariotteita tietyiltä ajanjaksoilta, joiden avulla voi tietopyyntöä tarkentaa.”
Kirkkohallinto: ”Diaaria hoitaa Kirkkohallinnon kirjaamo, joka sijaitsee Helsingin etelärannassa. Ilmeisesti diaariin voi jossain määrin tutustua paikan päällä, aivan tarkkoja tietoja en laajuudesta saanut. Samassa paikassa sijaitsee myös Kirkkohallinnon arkisto.”
Jyväskylän kaupunki: ”Jyväskylän kaupungin diaaria ei pysty lukemaan internetissä. Kirjaamossa ei myöskään ole asiakaskonetta, josta diaaria pääsisi selaamaan. Jyväskylän kaupungin kirjaamo sijaitsee kaupungintalon ensimmäisessä kerroksessa, Vapaudenkatu 32. Kirjaamon asiakaspalvelun mukaan diaarin avaaminen kaikille ei olisi mahdollista, koska “oikeudet on rajatut”. Kaikki eivät pääse lukemaan kaikkia tietoja. Syynä mm. se että diaarissa on henkilöitä koskevia tietoja. Viittasi tässä lakimieheen. Asiakaspalvelun mukaan jos haluaa tietyn asiakirjan tai tiedon, on se pystyttävä yksilöimään ja tuloste voidaan antaa siitä asiakirjasta. Kirjaamosta ohjattiin soittamaan kaupungin viestinnästä vastaavalle henkilölle. Hän sanoi, että “tekniikka tulee vastaan”. Diaarin selaaminen kaupungin tiloissa ei ole mahdollista, koska “diaariin tulee päivässä kymmeniä ja kymmeniä uusia asioita ja toisten viranomaisten tietopyyntöjä”. Myöhemmin totesi, että jos joku haluaa niin mikä ettei, lähtökohtaisesti tiedot ovat avoimia. Ei ollut kuulemma tullut ajatelleeksi asiaa aikaisemmin. Nykytekniikka ei kuulemma mahdollista avointa diaaria, mutta järjestelmän päivitys on menossa.”
Helsingin kaupunki: ”Helsingin kaupungin diaari on osa Helsingin kaupungin asian- ja asiakirjahallinnon järjestelmäkokonaisuuteen. Järjestelmää koskevan rekisteriselosteen mukaan ”Rekisterin käyttöön tarvitaan henkilökohtainen käyttäjätunnus ja salasana. Hallintokuntien Ahjo-käyttäjiltä kerätään salassapitositoumukset. – – Asian- ja asiakirjahallinnan järjestelmäkokonaisuutta käytetään ja hallinnoidaan suljetussa ympäristössä, joka on kaupungin tietosuoja- ja tietoturvavaatimusten mukainen.” Kysyin tarkemmin käyttörajoituksista ja sain seuraavan vastauksen: ”Diaari sisältää paljon mm. yksityisten henkilöiden asioita sekä esim. yrityssalaisuuksia jotka osa ovat mm. Julkisuuslain 24§ x k mukaan salassa pidettäviä (ks. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621) ja jo pelkästään Ahjo käyttäjien kesken joutuu tästä syystä olemaan käyttöoikeusrajoitteita.””
Verohallinto: ”Verottajan diaari ei ole julkinen, mutta asianhallintajärjestelmään sisältyviä julkisia henkilötietoja luovutetaan julkisuuslain 16 §: 1 momentin mukaisesti pyydettäessä suullisesti ja puhelimitse. Asianhallintajärjestelmän julkisia henkilötietoja annetaan kopioina, tulosteina tai sähköisessä muodossa julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa säädetyin edellytyksin. Salassa pidettäviä tietoja luovutetaan vain lain nojalla tiedon saantiin oikeutetulle taholle ja asianosaiselle julkisuuslain 11 §:n mukaisesti.”
Keski-Suomen käräjäoikeus: ”Diaaritiedot vireillä olevista asioista ovat julkisia. Lähtökohtaisesti muutkin diaaritiedot ovat julkisia, ellei niitä erikseen ole säädetty salaisiksi. Säädöspohja on laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa, julkisuuslaki ja henkilörekisterilaki. … Henkilörekisterilaki asettaa joitakin rajoituksia diaaritietojen luovuttamiselle yksittäistapauksissa. Julkisuus on kuitenkin lähtökohta harkinnassa. Meillä ei valitettavasti ole yleisöpäätettä, jolla diaaritietojamme pääsisi selaamaan, mutta palvelemme muuten pyyntöjen mukaan. Keski-Suomen käräjäoikeudesta diaaritietoja saa tilattua asiakaspalvelun kautta. Esimerkiksi taas Helsingin hovioikeuden nettisivuilta saa diaariotteita tilattua suoraan lomakkeella.”
Ulkoministeriö: ”Ministeriön sähköinen arkisto toimii samalla myös ministeriön diaarina. Ulkopuolinen henkilö ei pääse suoraan lukemaan diaaritietoja. Voimme toimittaa tietyltä ajanjaksolta sähköpostin liitetiedostona diaariotteen , josta ilmenevät asiakirjojen numerot, päivämäärät, laatijaorganisaatiot ja otsikot. Ministeriön diaariin kertyy noin 100-150 asiakirjaa päivässä. Liitteet mukaan lukien yhden päivän asiakirjamäärä nousee lähelle viittäsataa. Mukana on myös yksityistä henkilöä koskevia asiakirjoja, jotka ovat julkisuuslain perusteella salassa pidettäviä. Nämä asiakirjat poistetaan manuaalisesti diaariotteesta.”
Mutta iloisena yllätyksenä:
”Suomen Pankin sivuilla erittäin selvä ja hyvin palveleva diaari.”
Nyt puhutaan paljon digitalisaatiosta. Tässä olisi ensimmäisiä pieniä askelia, joilla voitaisiin helposti vähentää työläitä ja aikaa vieviä tarkemmin määrittelemättömiä tietopyyntöjä, tehdä niistä laadukkaampia (eli yksilöidympiä) sekä näin edistää demokratiaa, julkisuusperiaatteen toteutumista ja kansalaisten mahdollisuuksia seurata viranomaisten toimintaa. Eli lyhyesti: viranomaiset, laittakaa diaarit nettiin!
Lainkohtia:
(Kursiivit lisätty tähän blogitekstiin)
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621
6 § Viranomaisen laatiman asiakirjan julkiseksi tuleminen
Viranomaisen laatima asiakirja tulee julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä, seuraavasti:
1) jatkuvasti ylläpidettävän diaarin ja muun luettelon merkintä, kun se on tehty; syyttäjän diaarin tiedot epäillyistä tulevat kuitenkin julkisiksi vasta, kun epäiltyä koskeva haastehakemus tai syyttäjän haaste on allekirjoitettu tai sitä vastaavalla tavalla varmennettu taikka kun syyttäjä on päättänyt jättää syytteen nostamatta tai kun asia on jätetty sikseen; (13.5.2011/458)
13 § Asiakirjan pyytäminen
Pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjan sisällöstä on yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Tiedon pyytäjää on diaarin ja muiden hakemistojen avulla avustettava yksilöimään asiakirja, josta hän haluaa tiedon. Tiedon pyytäjän ei tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, ellei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä.
Hallituksen esitys laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta HE 30/1998
…
(6§ selitystä)
Pykälän 1 momentin 1 kohta koskee diaarin ja muun luettelon merkinnän julkiseksi tulon määräytymistä. Diaarilla tarkoitetaan viranomaisen käsittelemistään asioista pitämää luetteloa. Diaarin tietosisällöstä ehdotetaan otettaviksi tarkemmat säännökset lain nojalla annettavaan asetukseen. Kuten esitysluonnoksen liitteenä 2 olevan asetusluonnoksen 3 §:stä ilmenee, diaarista ja muusta asiakirjahakemistosta tulisi olla saatavissa keskeiset käsiteltävää asiaa koskevat tiedot.
Asiakirjahakemisto voidaan tuottaa osana muuta tietojärjestelmää. Tietojärjestelmän muiden tietojen julkisuus määräytyy tällöin niitä koskevien säännösten perusteella. Viranomaisen on kuitenkin huolehdittava siitä, että diaarimerkintöjä vastaavat tiedot ovat saatavissa järjestelmästä sen estämättä, että muihin tietoihin sovelletaan tiedonsaantia koskevia rajoituksia.
Diaarimerkinnän julkiseksitulon ajankohdasta on katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin nimenomainen säännös sen vuoksi, että diaarilla ja niitä vastaavilla asiakirjahakemistoilla on keskeinen merkitys julkisuusperiaatteen käytännön toteuttamisen kannalta. Säännöksen mukaan merkintä on julkinen, kun se on tehty. Myös yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 3 §:n mukaan diaariin tehty merkintä tulee heti julkiseksi.
Jos diaarimerkintä sisältää salassa pidettäviä tietoja, se on tältä osin salassa pidettävä. Salassapitosäännökset voivat merkitä sitä, että hallintoviranomaisen diaarista ei ole annettavissa tietoa asian vireille saattajasta, jos asian ryhmä tai asian sisältöä kuvaava merkintä paljastaa salassa pidettävän tiedon. Tällaisesta voidaan esimerkkinä mainita tiedot aborttihakemuksesta.
…
Käsiteltävät asiat voidaan kirjata diaariin tai luetteloida muulla sopivalla tavalla. Diaari on virastossa vireillä olevista asioista pidettävä kirjanpito, jossa jokainen asia saa oman järjestysnumeronsa. Diaariin merkitään tiedot asian vireille tulosta, asiassa suoritetuista toimenpiteistä, kuten välitoimenpiteinä lähetetyistä selvitys- ja lausuntopyynnöistä, sekä lopputoimenpiteistä, kuten päätöksen antopäivästä.
Hallinnollisten diaarien merkitys on vähentynyt arkistointimenettelyjen vuoksi. Muun muassa henkilöstöhallinnon asioiden kirjaamisesta on kansallisarkiston antaman ohjauksen mukaisesti pitkälti luovuttu, koska vastaavat tiedot merkitään muihin luetteloihin, kuten nimikirjaan. Kaksinkertaista rekisteröintiä ei ole pidetty tarpeellisena etenkään, kun valtionhallinnossa muutoinkin pyritään toteuttamaan yhden kirjaamisen periaatetta valtion tietohallinnon edistämisestä annetun valtioneuvoston päätöksen (22.3.1989/182/750/89) mukaisesti. Viranomaisilla on käytössään myös asian käsittelyjärjestelmiä, joiden avulla voidaan tuottaa listoja vireillä olevista ja ratkaistuista asioista.
Edellä mainittujen syiden vuoksi lakia valmisteltaessa ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena edellyttää kaikkien asioiden merkitsemistä perinteiseen diaariin; säännöksellä ei siis luoda yleistä kirjaamisvelvoitetta. Estettä ei siten ole sille, että asiakirjat luetteloidaan useamman asiakirjarekisterin tai asiankäsittelyjärjestelmän avulla tai arkistoimalla asiakirjat siten, että julkiset asiakirjat ovat helposti löydettävissä.
Julkisuusperiaatteen toteuttamiselle on aiheutunut ongelmia sen vuoksi, että hallinnon uudistuksia ja niiden toteutuksessa käytettäviä tietojärjestelmiä suunniteltaessa ei aina ole riittävästi selvitetty tietojen käyttöä ja saatavuutta koskevia säännöksiä eikä otettu huomioon uudistusten vaikutuksia tietoon liittyvien oikeuksien toteutumiselle. Hallinnolliset uudistukset, kuten toimintojen yhtiöittäminen ja palkkausjärjestelmien uudistaminen, voivat tosiasiallisesti siirtää asiakirjoja julkisuusperiaatteen soveltamisalan ulkopuolelle ilman, että julkisuuslainsäädäntöä muutetaan. Puutteellisesta suunnittelusta on johtunut muun ohella, että käytössä on ollut esimerkiksi diaareja, joissa ei ole erotettu salassa pidettäviä ja julkisia tietoja toisistaan, mikä puolestaan on vaikeuttanut diaarin käyttöä julkisuusperiaatteen toteuttamisessa.
Käytännössä ilmenneiden epäkohtien vuoksi on pidetty tärkeänä, että viranomaiset olisivat velvollisia selvittämään ja ottamaan huomioon kehittämistoimenpiteidensä vaikutukset tietoon liittyviin oikeuksiin. Velvoite koskee lainsäädännöllisten ja hallinnollisten uudistusten sekä tietojärjestelmien käyttöönoton valmistelua.
…
Kuntien tietopyyntöongelmat 