Virkamies lähdössä ministeriöstä uusiin (tai pikemminkin vain toisiin) hommiin.
Tämä on ensimmäinen julkisuuslain ja viranomaistoiminnan julkisuutta käsittelevä ajankohtaisjuttuni tällä sivustolla. Pyrin tarjoamaan näitä uutisia jatkossa viikottain. Poimin teemoja päivän uutistarjonnasta ja avainsanahaulla Tweetdeckin avulla Twitter-virrasta ja käsittelen puhutuimpia aiheita. Meille voi myös lähettää uutisvinkkejä tai kysymyksiä jostain viranomaistoiminnan julkisuuteen ja avoimuuteen liittyvästä teemasta.
Päivän julkisuusteemainen puheenaihe ei liity kuntiin vaan – *kröhöm* – nykypäivän dynaamisen organisaatiokentän rajapinnoille. Pidän kovasti kapulakielestä. Se usein kohdistuu asiaan erittäin tarkasti, mutta näitä käsitteitä täytyy tuntea aika hyvin ennen kuin ne aukeavat. Tällä lauseella tarkoitan nyt sitä, että nykyisin on paljon erilaisia yrityksiä, julkisen puolen toimijoita ja yhdistyksiä, joiden yhteistoiminnasta haetaan uudenlaisia tapoja tehdä asioita. Tämä vain usein johtaa ennalta aavistamattomiin törmäyksiin ja sotkuihin, niin positiivisessa kuin negatiivisessakin mielessä. Kun totutut vanhat toimintatavat eivät uudessa ympäristössä toimikaan.
Tutkiva journalisti Salla Vuorikoski käsittelee usein ansiokkaasti julkisuutta ja avoimuutta käsitteleviä uutisaiheita. Tällä hetkellä hän painii olympiakomiteaan liittyvien rahoitusepäselvyyksien kanssa:
Ehkä tänään @sannigrahn kertoo mm, onko ok, että johtava virkamies puuttuu hyvän ystävänsä järjestön tarkastukseen. https://t.co/63smMEE7cW
Isoin eettinen ongelmallisuus liittyy tässä tapauksessa siis siihen, että ministeriön virkamies on ollut suunnittelemassa yksityistä työpaikkaa, johon itse siirtyy. Lisäksi tämän paikan rahoittaa hänen entinen työpaikkansa julkisella rahalla yksityiskohtia kertomatta. Omanlaisensa versio ”revolving door” -ilmiöstä, joka nyt ei kohdistu yritykseen vaan kolmannelle sektorille. ”Revolving door” haiskahtaa aina korruptiolle. Tästä syystä kaikenlaisten epäilyjen häivyttämiseksi olisi kaikille parasta olla asian suhteen mahdollisimman avoin ja läpinäkyvä. Se olisi eettistä toimintaa.
Suomen urheilun eettinen keskus (SUEK) on ry eli rekisteröity yhdistys. Kun pohditaan, onko jokin tieto julkista, tarkastetaan ensin onko kyseessä viranomainen tai julkinen vallankäyttäjä. Seuraava on poiminta SUEK:n perustamistiedotteesta:
”SUEK on yleishyödyllinen yhteisö, jonka toimintaan kuuluvat urheilun eettiset asiat Suomessa sekä kansainvälinen yhteistyö. Antidopingtoiminnan sekä urheilukilpailujen tulosten manipuloinnin ja katsomoväkivallan ehkäisyn rinnalle saattaa tulevaisuudessa nousta muitakin eettisen urheilun teemoja. Yhdistys saa rahoitusta opetus- ja kulttuuriministeriöltä sekä muilta yhteistyötahoilta. SUEKilla on viisi jäsentä: Suomen Olympiakomitea ry, Suomen Paralympiakomitea ry, Suomen Urheilulääkäriyhdistys – Finlands Idrottsläkareförening ry, Valo, Valtakunnallinen liikunta- ja urheiluorganisaatio ry sekä Suomen valtio, jota edustaa opetus- ja kulttuuriministeriö.”
Vaikuttaisi siltä, että SUEK on viranomaisista erillään oleva yleishyödyllinen yhdistys, jota ei julkisuuslaki organisaationa lähtökohtaisesti sido. MUTTA silloin kun SUEK käyttää merkittävää julkista valtaa, pätee julkisuuslaki yhdistykseen näissä vallankäyttötilanteissa. SUEKin maksamat palkat eivät kuitenkaan ole tätä julkista vallankäyttöä. Opetus- ja kulttuuriministeriöltä voisi esimerkiksi kysyä, paljonko he lahjoittavat rahaa SUEKin toimintaan, mutta käsittääkseni SUEKia ei voi julkisuuslailla velvoittaa kertomaan, miten tämä raha jaetaan palkkoihin.
Eikö sitten ole mitään keinoa saada selville SUEKin palkkoja? No toki on. Ensinnäkin vastoin yleistä harhaluuloa palkka on julkinen tieto. Tai siis sen kertomisessa julkisesti ja tämän tiedon levittämisessä ei ole mitään laitonta. Ihmisen kokonaisvarallisuus on lain pohjalta salattava tieto, mutta henkilön kuukausipalkka ei tätä kerro. SUEK ry voisi siis halutessaan kertoa kaikki palkat ilman mitään ongelmia, asia on heidän itsensä harkinnassa. Läpinäkyvyyden eettisen periaatteen pohjalta tämä olisi perusteltua, erityisesti nyt kun asia on herättänyt julkisia epäilyjä ja kyseessä on pohjimmiltaan julkinen raha (=meidän verorahat!).
Toinen vaihtoehto olisi, että opetus- ja kulttuuriministeriö vaatisi julkisen rahoituksen vastineeksi tarkat tiedot julkisten rahojensa suunnitellusta ja toteutuneesta käytöstä, mm. miten palkkoja on maksettu. Sitten ministeriö voisi avata nämä tiedot. Kyseessähän on yleishyödyllinen yhdistys eikä tästä vaarannu mikään julkinen tehtävä tai liikesalaisuusintressi. Ministeriön rahanjaon seurannasta onkin tehty kantelu oikeuskanslerille sillä perusteella, että toiminnassa nyt ei noudateta läpinäkyvyyden ja tasapuolisen kohtelun periaatteita.
Kyllä kaikenlainen avoimuus olisi mahdollista, jos vain löytyy (poliittista) tahtoa.
—
Muuten Sallan lisäksi julkisuuslain teeman parissa työskenteleviä maamme johtavia tutkivia journalisteja esitellään tässä mainiossa radio-ohjelmassa, joka on kuunneltavissa Yle Areenassa: Toimiiko asiakirjajulkisuus?
Longplayn Sivuääniä-palstalla julkaistiin tarpeellinen juttu ”Suomalaiset viranomaiset pimittävät julkisia asiakirjoja”, jossa käytiin läpi toimittajien vastoinkäymisiä tietopyynnöissä kunnille.
Lukekaa ihmeessä! Tässä alla muutama kommenttini juttuun:
1. Useimmissa kunnissa on voimakas epävirallisuuskulttuuri.
Viranhaltijat ja ihan pienimmissä kunnissa itse kunnanjohtaja hoitavat asioita suoraan ja ilman ”turhia papereita”. Esimerkiksi tehtyjä tietopyyntöjä ei kuvitellakaan kirjattavan minnekään. Vaikka Oikeusministeriön mukaan:
Julkisuuslainsäädännön täytäntöönpanon seurannan yhteydessä kävi ilmi, että 45 % valtionhallinnon virastoista ja 75 % kuntasektorin yksiköistä ei kirjaa asiakirjapyyntöjä järjestelmällisesti. Tätä on pidettävä ilmeisenä epäkohtana etenkin silloin, kun pyydettyä asiakirjaa ei heti toimiteta pyytäjälle. Erityisesti tapaukset, joissa kieltäydytään antamasta asiakirjaa, mutta asiasta ei tehdä kirjallista päätöstä, ovat oikeusturvasyistä ongelmallisia.
Julkisuuslainsäädännön asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi virastojen tulee pitää huolta siitä, että asiakirjapyynnöt kirjataan laissa edellytetyllä tavalla. Virkamiesten, joille asiakirjapyyntö on kohdistettu suoraan sähköpostitse tai puhelimitse, tulee pitää huolta siitä, että tieto asian tulemisesta vireille välitetään kirjaamoon.
Epävirallisuuskulttuurissa suullisesti voidaan palvella asiakkaita, mutta sähköpostit voidaan esimerkiksi jättää vastaamatta. Onhan se mukava asioita sillä lailla hoitaa, ja tuntuu tehokkaalta kun ei tarvitse byrokratiaan keskittyä. Mutta näin vaan se näyttää silkalta korruptiolta päälle päin, vaikkei välttämättä sitä olisikaan.
2. Kutsumme näennäisavoimuudeksi tuota,
että tietopyyntöön vastataan antamalla jotain sinne päin, mutta itse kysymykseen ei välttämättä vastata tai kaikkea olemassa olevaa aineistoa ei anneta. Tästä syystä olisi erittäin tärkeää, että asianhallintajärjestelmään olisi pääsy netin kautta, minkä luulisi nykydigiaikana olevan ihan mahdollista.
3. Hirveästi on kunnissa asiankäsittelijöiden asenteista kiinni.
Jos he haluavat olla avoimia, niin tuhansia asiakirjoja voi vaikka saada suoraan muistitikulle (kokeiltu on). Mutta jos he eivät halua olla avoimia, ovat vaikkapa sitä mieltä että toimittaja tekee juttua aiheesta josta ei pitäisi, niin kamalan vaikeaa eteneminen on. Käytännössä pitäisi päästä eteenpäin hallinto-oikeuden kautta. Se on tietysti raskasta, mutta raskasta se on myös kunnille: niitä vapaita käsiä on hyvin vähän siellä ja niillä menee paljon työtunteja HaO-juttuihin. Mutta koska nyt varsinkaan toimittajat eivät niitä HaO-juttuja nosta, niin on toimiva taktiikka vaan olla antamatta tietoja. Täällä yliopistolla kannustamme jopa opiskelijoita harjoitustöissään kohtaamissaan ongelmissa viemään asioita hallinto-oikeuteen.Pääsy julkisiin viranomaistietoihin on perustuslaillinen oikeus! (12§)
Lisäksi jos asia etenee hallinto-oikeuteen niin edelleen halutessaan viranomainen voi ilmoittaa tulkitsevansa lakia eri tavalla. Ja sitten kun saa hallinto-oikeudelta päätöksen antaa tiedot niin siitä voi viranomainen valittaa, ja lopulta joskus vuosien päästä tietoihin tulee pääsy. Erityisen räikeissä tilanteissa oikea paikka olisikin ihan käräjäoikeus ja rikosnimike virkavelvollisuuden laiminlyöminen.
4. Vastaus annettava viipymättä
Asian hoitaminen veisi heiltä korkeintaan kymmenen minuuttia ja lain mukaan se olisi kuulunut hoitaa kahdessa viikossa.”
Ei, vaan laissa sanotaan ”viipymättä”. Tämän on tulkittu tarkoittavan 1-3 päivää. Kaksi viikkoa on laissa mainittu enimmäisaika tietopyynnön käsittelylle. Maksimiaika kuukausi taas on vain niissä tapauksissa, kun pyydetty aineisto on valtava tai valtavan työn takana, mikä on helppo osoittaa. Vastaaminen kahdessa viikossa on kuitenkin kunnissa yleistä, vaikka väärin onkin. Näitä aikaraja-asioita pitäisi riitauttaa hallinto-oikeudessa, niin saataisiin suuntaa antavia oikeustapauksia – niiden myötä vastaavat tapaukset ratkaistaan jatkossa nopeammin. Ja toistan: noita törkeitä vastaamattomuuksia pitäisi käyttää käräjäoikeuden kautta nimikkeellä virkavelvollisuuden laiminlyöminen.
Projektitutkija Aleksi Koski vieraili puhumassa lyhyesti Oikeusministeriön ja Transparency International Suomi ry:n järjestämässä Korruptionvastaisessa päivässä. 9.12. (päivän ohjelma)
9.12. on yleisölle avoin korruptionvastaisen päivän tapahtuma Helsingissä. Esittelen siellä lyhyesti kuntien ongelmia ja kehitysalueita liittyen tietopyyntöihin ja kuntien hallinnon avoimuuteen. Esityksen jälkeen julkaisen esityssisällön Slidesharessa.
Tule paikalle kuuntelemaan! Mielenkiintoinen ohjelma kuntien hallinnosta ja avoimuudesta kiinnostuneille.
Viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. Niitä voidaan salata vain laista löytyvin perustein. Tällöinkin useimmissa pykälän 24 salaamisen oikeuttavissa lainkohdissa on kyse osittaisesta salauksesta.
10§ Tiedonsaanti salassa pidettävästä asiakirjasta. Salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.
Yleisesti ottaen salaaminen hoidetaan siten, että salattava tieto asiakirjasta poistetaan ja muu asiakirja luovutetaan tietoa pyytäneelle. Täysin salattavastakin asiakirjasta pitäisi kertoa kysyttäessä, että mitä se koskee, 10§ rajoissa. Näin mielestäni toteutuu juuri viranomaisten toiminnan julkisuus: tietoa pyytävä saa selville suurin piirtein minkä parissa viranomainen puuhastelee, vaikkei tarkkoja asiakirjatietoja saakaan.
Erityisesti diaarin tai muun asianhallintajärjestelmän merkinnät ovat julkisia, koska niiden avulla kansalaiset voivat seurata ja yksilöidä helpommin heitä kiinnostavia asiakirjoja. Tiedonhankinta ja pyytäminen helpottuvat. Vain niissä harvinaisissa tapauksissa, kun jo tieto itsessään asiakirjan olemassaolosta on salattava tieto, on sen otsakekin syytä salata. Esimerkiksi mikäli jossain henkilörekisterissä on henkilön kohdalla asiakirja sosiaalipalvelun asiakkuudesta jne.
Näistä syistä lähetin Helsingin kaupungille seuraavankaltaisen kehitysehdotuksen:
Palaute: Salassa pidettävistä liitteistä otsake nettiin pöytäkirjoihin ym.
04.12.2015 10:13.12 – Aleksi Koski
Hei,
teillä on sivuillanne kaupunginvaltuuston esityslistat ja pöytäkirjat.
Uusimmassa kokouksessa on kohta 6., Takauksen myöntäminen Oy Apotti AB:lle. Siinä on mainittu hyvin liitteet ja että liite kaksi on salassa pidettävä ja mikä on salausperuste. Tämä on oikein mallikkaasti hoidettu muuten, mutta yleensä salassa pidettävää asiakirjassa on vain osa, ja yleensä tiedon saa salassa pidettävästäkin asiakirjasta sen aiheesta eli mikä on otsake.
Nyt toimittajan piti erikseen laittaa teille tietopyyntö, että sai selville salassa pidettävän asiakirjan aiheen. Se on ”Oy Apotti Ab – Apotti-hankkeen kustannusten erittely tilaajittain, arvio 2016–2025”. Mielestäni tämän tiedon olisi voinut laittaa tuolle sivulle, ja siihen perään sitten tuo ”salassa pidettävä” ja mikä on salausperuste. Säästyisi ylimääräistä työtä kaikilta, niin toimittajilta kuin teiltäkin Helsingin kaupungilla.
Maahanmuuttovirasto vetosi julkisuuslakiin kieltäytyessään antamasta tietoja Ilta-Sanomille vastaanottokeskuksista ja hätämajoitusyksiköistä maksetuista vuokrahinnoista. Ilta-Sanomien jutun mukaan:
Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden professorin Tomi Voutilaisen näkemyksen mukaan sopimusten kokonaishintoja ei voi salata.
– Sopimuskauden kokonaishinta on kiistatta julkinen tieto.
Voutilainen muistuttaa, että julkisuusperiaatteeseen liittyy julkisten varojen käytön valvonta.
– Se ei olisi mahdollista, jos kokonaishinnoista ei saisi tietoa.
Kyseessä ei ole yksittäisen professorin tulkinta, vaan jo useammassa hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeustapauksessa näin on linjattu.* Kuten Voutilainen sanoi: kokonaishintojen julkisuus on kiistaton.
Tämä tapaus on erinomainen esimerkki tietyistä syistä, miksi avoimuus, julkisuusperiaatteen ja julkisuuslain noudattaminen on monille viranomaisille niin vaikeaa:
Ajankohtainen, arka aihe: Kaikki olemme tietoisia siitä keskustelusta, joka maahanmuutto- ja pakolaisasioiden ympärillä velloo. Kaikki viranomaiset, kunnatkin, ovat täynnä kiistoja ja asioita, joista on epämukava puhua. Lisäksi tuskin kukaan mielellään keskustelee esimerkiksi palkastaan tai toimiensa kustannuksista. Aiheeseen tuntuu liittyvän ajatus perustavanlaatuisesta kyseenalaistamisesta.
Villi tilanne: Maahanmuuttovirasto on joutunut yllättymään äkillisen väenpaljouden vuoksi. Kaikille tuhansille ihmisille pitäisi löytää ylöspito tilanteessa, jossa palvelumarkkinoita ei ole tässä laajuudessa ollut olemassakaan. Varmasti tässä tilanteessa jopa vuokrasopimusten kokonaiskustannukset ovat tieto, jonka varassa harvat tarjouspyyntöihin vastaavat voisivat vaikka uskaltaa nostaa hintojaan.
Omat intressit: Maahanmuuttovirastolla on omat intressinsä – se haluaisi täyttää lakisääteiset tehtävänsä mahdollisimman hyvin sillä budjetilla, joka sille on myönnetty. Varmasti viranhaltijoilla on vilpitön halu saada heidän vastuullaan olevat ihmiset pois kaduilta lämpimään ja kuivaan sekä ruokituiksi. Mikäli tämä onnistuisi sujuvammin vähän julkisuuslain tulkintoja venyttämällä (eli lakia rikkomalla), on houkutus varmasti suuri, erityisesti koska…
Seuraamukset tällaisesta lain rikkomisesta ovat mitättömät: Viranomaisen laintulkintaan tyytymätön voi viedä ratkaisun hallinto-oikeuteen. Aikaisintaan muutaman kuukauden kuluttua sieltä todettaisiin, että viraston pitäisi muuttaa päätöstään ja antaa tieto. Tästäkin virasto voi valittaa, josta seuraisi uusi käsittely (ja taas kuukausia) korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Mitään rangaistuksia ei siis jaettaisi, maahanmuuttovirasto voisi melko vaivattomasti pelata halutessaan aikaa ja olla antamatta tietoja. Vain mikäli jotain erityistä tapahtuisi, esimerkiksi oikeuskansleri tai oikeusasiamies puuttuisi tilanteeseen ja vaatisi antamaan tiedot, voisi tilanne hieman muuttua: mikäli virkamies edelleen kieltäytyisi antamasta tietoja, voidaan häntä vastaan nostaa käräjäoikeusjuttu virkavelvollisuuden laiminlyönnistä. Moinen on Suomessa erittäin harvinaista. Kynnys siis rikkoa julkisuuslakia tällaisessa tilanteessa on aika matala, varsinkin mikäli…
Vastustajat pelaavat strategista peliä: Tässä maassa on toimijoita, jotka määrätietoisesti vastustavat pakolaisten vastaanottamista ja maahanmuuttoa. Lakiin ja oikeuksiinsa he suhtautuvat pelivälineenä: esimerkiksi tulevista vastaanottokeskuksista voidaan paitsi herättää tarkoituksellisen kiihkeää keskustelua, niin myös voidaan aloittaa hallinnollisia toimia suunnitelmia vastaan, vaikka perusteita ei olisi. Voidaan esimerkiksi pyrkiä valittamaan ja vaikuttamaan joka asiaan ja vaiheeseen vastaanottokeskuksen perustamisprosessissa ja pyrkiä kampittamaan toimenpiteitä aina kuin mahdollista. Maahanmuuttovirastolle voi olla tuskallista luovuttaa tietoja kustannuksista, kun heille on selvää, että olivat sopimukset vaikka moitteettomia ja varsin kustannustehokkaita, niin mainittuja summia käytettäisiin lyömäaseena maahanmuuttokeskustelussa viraston intressejä ja toimintaa vastaan esimerkiksi julkisessa keskustelussa. Viranomainen voi siis kokea olevansa altavastaajana ja uhrina moisten toimijoiden edessä, ja oikeutetusti onkin: viranomainen joutuu ajamaan omia intressejään avoimin kortein, kun toiset tahot joilla on vastakkaiset intressit voivat piilottaa omansa ja hyväksikäyttää viranomaisen avoimuutta – kyllähän sellaisessa pelissä on auttamatta tappiolla.
Yhteenveto: Mutta julkisuusperiaatteen ja julkisuuslain mukaan ei ole viranomaisen asia arvioida tietopyytäjän motiiveja tai tarkoitusperiä, saati pelata itse strategista peliä. Viranomaisen tehtävänä on palvella kansalaisia ja yhteiskuntaa. Jos virkamiehet piilottelevat julkista tietoa kansalaisilta omien intressiensä sujuvuutta parantaakseen, heitetään lapsi pesuveden mukana; yhteiskunnan edun nimissä heikennetään yhteiskunnan perustaa, eli demokraattista vaikuttamista. Demokratia ei ole eettistä siksi, että se olisi tehokasta. Vaan siksi, että se mahdollistaa kansalaisten yhdenvertaisen ja tasapuolisen vaikuttamisen.
Tässä tapauksessa maahanmuuttoviraston pitäisi antaa julkiset tiedot, mutta sen lisäksi virasto voi antaa myös lausuntonsa siitä, minkä kokee epäoikeudenmukaiseksi ja vääräksi. Virkamiehillä lienee oikeus avata suunsa ja lausua julki asioita, joita näkevät epäkohtina asioidensa hoitamisessa. Hallinnon epäkohdat eivät korjaannu itsestään, ensin ne pitää tunnistaa ja lausua ääneen.
Monella viranomaisella asiakirjojen tunnistetiedot eli diaarimerkinnät eivät ole julkisesti ja sähköisesti selattavissa, vaikka lainsäädännöllistä tai teknistä estettä tälle ei ole. Päinvastoin, jo hallituksen esitys julkisuuslaiksi vuodelta 1998 lähti diaarin julkisuudesta ja avusta tietopyyntöjen yksilöimisessä yksittäisiin asiakirjoihin.
”Diaarilla tarkoitetaan viranomaisen käsittelemistään asioista pitämää luetteloa.” (HE30/1998)
”Diaari eli diaario tarkoittaa luetteloa, johon merkitään aikajärjestyksessä virastoon tai laitokseen saapuneet tai sieltä lähteneet asiakirjat. Sana pohjautuu latinan sanaan diarium eli päiväkirja.” Wikipedia
Diaareilla on merkittävä rooli julkisuuslainsäädännössä. Pitäisi olla aivan perusasioita, että kuka tahansa pääsisi helposti viranomaisen diaariin tai vastaavaan tietojärjestelmään käsiksi ja näkemään käsiteltävien asioiden pääasiat eli otsikot. Eli tarkennuksena: diaarimerkinnät ovat julkisia. Diaarimerkintöjä koskevien asiakirjojen julkisuus on arvioitava erikseen. Diaarin selaaminen helpottaa tiedon yksilöintiä huomattavasti tietopyyntöjä tehtäessä, kun epämääräisen tietopyynnön sijaan voitaisiin tehdään hyvin konkreettinen tietopyyntö, eli selkeä ja suora, nimettyyn asiakirjaan kohdistuva asiakirjapyyntö. (diaariin liittyviä kohtia julkisuuslaista ja hallituksen esityksestä siihen tekstin lopussa)
Julkisuuslaki ja tietopyynnöt -kurssilla pyysimme kevyenä harjoitustyönä opiskelijoita valitsemaan viranomaisen ja raportoimaan, miten heidän diaariinsa pääsee käsiksi.
Esimerkkinä ensin käytimme Jyväskylän yliopiston diaaria, jota voi selata netissä Jyväskylän yliopiston ja Kokkolan yliopistokeskus Chydeniuksen ip-alueilta tästä linkistä:
(Eli klikkaat punaista paksua tekstiä, menet WebDynasty-sivulle ja kirjaudut annetuilla tunnuksilla sisään.)
Diaarin julkistamisessa voisi olla tiettyjä laillisia pulmia – esimerkiksi diaarimerkinnöissä voi olla henkilötietoja tai yksityiselämää loukkaavaa tietoa, jotka toki julkisina ovat julkista tietoa mutteivät kenties sähköisesti julkistettavaa ja levitettävää tietoa. Yliopiston diaarin rajattu julkistaminen on tehty hyvin yksinkertaisilla keinoilla:
ip-alue on oltava oikea (mikä vastaa ajatustasolla diaariin tutustumista paikan päällä),
kirjaudut muodollisesti sisään (käyttäjätunnus ja salasana on mainittu sivulla),
diaarissa näkyvät vain otsakkeet, tunnisteet, päivämäärät ja liitteet, ei itse asiakirjatietoja (tämä on ilmeisesti tehty yksinkertaisesti WebDynasty-ohjelman asetuksia säätämällä tuolle yleiselle diaarinselaustunnukselle).
Yliopiston diaaritietojen pohjalta yksittäisiä asiakirjoja osaisi siis tietopyynnöllä (asiakirjapyynnöllä) pyytää. Mutta opiskelijoiden kokemukset muista heidän valitsemistaan viranomaisista olivat seuraavia:
Liikenne- ja viestintäministeriö: ”Ministeriön ulkopuolinen henkilö ei pääse lukemaan liikenne- ja viestintäministeriön diaaria, mutta tietopalvelu voi pyydettäessä ottaa diaariotteita tietyiltä ajanjaksoilta, joiden avulla voi tietopyyntöä tarkentaa.”
Kirkkohallinto: ”Diaaria hoitaa Kirkkohallinnon kirjaamo, joka sijaitsee Helsingin etelärannassa. Ilmeisesti diaariin voi jossain määrin tutustua paikan päällä, aivan tarkkoja tietoja en laajuudesta saanut. Samassa paikassa sijaitsee myös Kirkkohallinnon arkisto.”
Jyväskylän kaupunki: ”Jyväskylän kaupungin diaaria ei pysty lukemaan internetissä. Kirjaamossa ei myöskään ole asiakaskonetta, josta diaaria pääsisi selaamaan. Jyväskylän kaupungin kirjaamo sijaitsee kaupungintalon ensimmäisessä kerroksessa, Vapaudenkatu 32. Kirjaamon asiakaspalvelun mukaan diaarin avaaminen kaikille ei olisi mahdollista, koska “oikeudet on rajatut”. Kaikki eivät pääse lukemaan kaikkia tietoja. Syynä mm. se että diaarissa on henkilöitä koskevia tietoja. Viittasi tässä lakimieheen. Asiakaspalvelun mukaan jos haluaa tietyn asiakirjan tai tiedon, on se pystyttävä yksilöimään ja tuloste voidaan antaa siitä asiakirjasta. Kirjaamosta ohjattiin soittamaan kaupungin viestinnästä vastaavalle henkilölle. Hän sanoi, että “tekniikka tulee vastaan”. Diaarin selaaminen kaupungin tiloissa ei ole mahdollista, koska “diaariin tulee päivässä kymmeniä ja kymmeniä uusia asioita ja toisten viranomaisten tietopyyntöjä”. Myöhemmin totesi, että jos joku haluaa niin mikä ettei, lähtökohtaisesti tiedot ovat avoimia. Ei ollut kuulemma tullut ajatelleeksi asiaa aikaisemmin. Nykytekniikka ei kuulemma mahdollista avointa diaaria, mutta järjestelmän päivitys on menossa.”
Helsingin kaupunki: ”Helsingin kaupungin diaari on osa Helsingin kaupungin asian- ja asiakirjahallinnon järjestelmäkokonaisuuteen. Järjestelmää koskevan rekisteriselosteen mukaan ”Rekisterin käyttöön tarvitaan henkilökohtainen käyttäjätunnus ja salasana. Hallintokuntien Ahjo-käyttäjiltä kerätään salassapitositoumukset. – – Asian- ja asiakirjahallinnan järjestelmäkokonaisuutta käytetään ja hallinnoidaan suljetussa ympäristössä, joka on kaupungin tietosuoja- ja tietoturvavaatimusten mukainen.” Kysyin tarkemmin käyttörajoituksista ja sain seuraavan vastauksen: ”Diaari sisältää paljon mm. yksityisten henkilöiden asioita sekä esim. yrityssalaisuuksia jotka osa ovat mm. Julkisuuslain 24§ x k mukaan salassa pidettäviä (ks. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621) ja jo pelkästään Ahjo käyttäjien kesken joutuu tästä syystä olemaan käyttöoikeusrajoitteita.””
Verohallinto: ”Verottajan diaari ei ole julkinen, mutta asianhallintajärjestelmään sisältyviä julkisia henkilötietoja luovutetaan julkisuuslain 16 §: 1 momentin mukaisesti pyydettäessä suullisesti ja puhelimitse. Asianhallintajärjestelmän julkisia henkilötietoja annetaan kopioina, tulosteina tai sähköisessä muodossa julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa säädetyin edellytyksin. Salassa pidettäviä tietoja luovutetaan vain lain nojalla tiedon saantiin oikeutetulle taholle ja asianosaiselle julkisuuslain 11 §:n mukaisesti.”
Keski-Suomen käräjäoikeus: ”Diaaritiedot vireillä olevista asioista ovat julkisia. Lähtökohtaisesti muutkin diaaritiedot ovat julkisia, ellei niitä erikseen ole säädetty salaisiksi. Säädöspohja on laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa, julkisuuslaki ja henkilörekisterilaki. … Henkilörekisterilaki asettaa joitakin rajoituksia diaaritietojen luovuttamiselle yksittäistapauksissa. Julkisuus on kuitenkin lähtökohta harkinnassa. Meillä ei valitettavasti ole yleisöpäätettä, jolla diaaritietojamme pääsisi selaamaan, mutta palvelemme muuten pyyntöjen mukaan. Keski-Suomen käräjäoikeudesta diaaritietoja saa tilattua asiakaspalvelun kautta. Esimerkiksi taas Helsingin hovioikeuden nettisivuilta saa diaariotteita tilattua suoraan lomakkeella.”
Ulkoministeriö: ”Ministeriön sähköinen arkisto toimii samalla myös ministeriön diaarina. Ulkopuolinen henkilö ei pääse suoraan lukemaan diaaritietoja. Voimme toimittaa tietyltä ajanjaksolta sähköpostin liitetiedostona diaariotteen , josta ilmenevät asiakirjojen numerot, päivämäärät, laatijaorganisaatiot ja otsikot. Ministeriön diaariin kertyy noin 100-150 asiakirjaa päivässä. Liitteet mukaan lukien yhden päivän asiakirjamäärä nousee lähelle viittäsataa. Mukana on myös yksityistä henkilöä koskevia asiakirjoja, jotka ovat julkisuuslain perusteella salassa pidettäviä. Nämä asiakirjat poistetaan manuaalisesti diaariotteesta.”
Nyt puhutaan paljon digitalisaatiosta. Tässä olisi ensimmäisiä pieniä askelia, joilla voitaisiin helposti vähentää työläitä ja aikaa vieviä tarkemmin määrittelemättömiä tietopyyntöjä, tehdä niistä laadukkaampia (eli yksilöidympiä) sekä näin edistää demokratiaa, julkisuusperiaatteen toteutumista ja kansalaisten mahdollisuuksia seurata viranomaisten toimintaa. Eli lyhyesti: viranomaiset, laittakaa diaarit nettiin!
Viranomaisen laatima asiakirja tulee julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä, seuraavasti:
1) jatkuvasti ylläpidettävän diaarin ja muun luettelon merkintä, kun se on tehty; syyttäjän diaarin tiedot epäillyistä tulevat kuitenkin julkisiksi vasta, kun epäiltyä koskeva haastehakemus tai syyttäjän haaste on allekirjoitettu tai sitä vastaavalla tavalla varmennettu taikka kun syyttäjä on päättänyt jättää syytteen nostamatta tai kun asia on jätetty sikseen; (13.5.2011/458)
13 § Asiakirjan pyytäminen
Pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjan sisällöstä on yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Tiedon pyytäjää on diaarin ja muiden hakemistojen avulla avustettava yksilöimään asiakirja, josta hän haluaa tiedon. Tiedon pyytäjän ei tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, ellei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä.
Pykälän 1 momentin 1 kohta koskee diaarin ja muun luettelon merkinnän julkiseksi tulon määräytymistä. Diaarilla tarkoitetaan viranomaisen käsittelemistään asioista pitämää luetteloa. Diaarin tietosisällöstä ehdotetaan otettaviksi tarkemmat säännökset lain nojalla annettavaan asetukseen. Kuten esitysluonnoksen liitteenä 2 olevan asetusluonnoksen 3 §:stä ilmenee, diaarista ja muusta asiakirjahakemistosta tulisi olla saatavissa keskeiset käsiteltävää asiaa koskevat tiedot.
Asiakirjahakemisto voidaan tuottaa osana muuta tietojärjestelmää. Tietojärjestelmän muiden tietojen julkisuus määräytyy tällöin niitä koskevien säännösten perusteella. Viranomaisen on kuitenkin huolehdittava siitä, että diaarimerkintöjä vastaavat tiedot ovat saatavissa järjestelmästä sen estämättä, että muihin tietoihin sovelletaan tiedonsaantia koskevia rajoituksia.
Diaarimerkinnän julkiseksitulon ajankohdasta on katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin nimenomainen säännös sen vuoksi, että diaarilla ja niitä vastaavilla asiakirjahakemistoilla on keskeinen merkitys julkisuusperiaatteen käytännön toteuttamisen kannalta. Säännöksen mukaan merkintä on julkinen, kun se on tehty. Myös yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 3 §:n mukaan diaariin tehty merkintä tulee heti julkiseksi.
Jos diaarimerkintä sisältää salassa pidettäviä tietoja, se on tältä osin salassa pidettävä. Salassapitosäännökset voivat merkitä sitä, että hallintoviranomaisen diaarista ei ole annettavissa tietoa asian vireille saattajasta, jos asian ryhmä tai asian sisältöä kuvaava merkintä paljastaa salassa pidettävän tiedon. Tällaisesta voidaan esimerkkinä mainita tiedot aborttihakemuksesta.
…
Käsiteltävät asiat voidaan kirjata diaariin tai luetteloida muulla sopivalla tavalla. Diaari on virastossa vireillä olevista asioista pidettävä kirjanpito, jossa jokainen asia saa oman järjestysnumeronsa. Diaariin merkitään tiedot asian vireille tulosta, asiassa suoritetuista toimenpiteistä, kuten välitoimenpiteinä lähetetyistä selvitys- ja lausuntopyynnöistä, sekä lopputoimenpiteistä, kuten päätöksen antopäivästä.
Hallinnollisten diaarien merkitys on vähentynyt arkistointimenettelyjen vuoksi. Muun muassa henkilöstöhallinnon asioiden kirjaamisesta on kansallisarkiston antaman ohjauksen mukaisesti pitkälti luovuttu, koska vastaavat tiedot merkitään muihin luetteloihin, kuten nimikirjaan. Kaksinkertaista rekisteröintiä ei ole pidetty tarpeellisena etenkään, kun valtionhallinnossa muutoinkin pyritään toteuttamaan yhden kirjaamisen periaatetta valtion tietohallinnon edistämisestä annetun valtioneuvoston päätöksen (22.3.1989/182/750/89) mukaisesti. Viranomaisilla on käytössään myös asian käsittelyjärjestelmiä, joiden avulla voidaan tuottaa listoja vireillä olevista ja ratkaistuista asioista.
Edellä mainittujen syiden vuoksi lakia valmisteltaessa ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena edellyttää kaikkien asioiden merkitsemistä perinteiseen diaariin; säännöksellä ei siis luoda yleistä kirjaamisvelvoitetta. Estettä ei siten ole sille, että asiakirjat luetteloidaan useamman asiakirjarekisterin tai asiankäsittelyjärjestelmän avulla tai arkistoimalla asiakirjat siten, että julkiset asiakirjat ovat helposti löydettävissä.
Julkisuusperiaatteen toteuttamiselle on aiheutunut ongelmia sen vuoksi, että hallinnon uudistuksia ja niiden toteutuksessa käytettäviä tietojärjestelmiä suunniteltaessa ei aina ole riittävästi selvitetty tietojen käyttöä ja saatavuutta koskevia säännöksiä eikä otettu huomioon uudistusten vaikutuksia tietoon liittyvien oikeuksien toteutumiselle. Hallinnolliset uudistukset, kuten toimintojen yhtiöittäminen ja palkkausjärjestelmien uudistaminen, voivat tosiasiallisesti siirtää asiakirjoja julkisuusperiaatteen soveltamisalan ulkopuolelle ilman, että julkisuuslainsäädäntöä muutetaan. Puutteellisesta suunnittelusta on johtunut muun ohella, että käytössä on ollut esimerkiksi diaareja, joissa ei ole erotettu salassa pidettäviä ja julkisia tietoja toisistaan, mikä puolestaan on vaikeuttanut diaarin käyttöä julkisuusperiaatteen toteuttamisessa.
Käytännössä ilmenneiden epäkohtien vuoksi on pidetty tärkeänä, että viranomaiset olisivat velvollisia selvittämään ja ottamaan huomioon kehittämistoimenpiteidensä vaikutukset tietoon liittyviin oikeuksiin. Velvoite koskee lainsäädännöllisten ja hallinnollisten uudistusten sekä tietojärjestelmien käyttöönoton valmistelua.
Avoimuuden tuulet puhaltavat viranomaisten aineistoihin. Puhaltajia ovat erilaiset ideologiat, toimintaohjelmat, hankkeet sekä painostusryhmät. Aineiston saattaminen avoimeksi on mainio tapa vähentää ennakkoon tietopyyntöjen aiheuttamaa työtaakkaa virkamiehille.
Kaikkea aineistoa ei kuitenkaan voi laittaa julkiseksi esimerkiksi kansalaisten tietosuojan vuoksi. Lisäksi tiedon julkistaminen ja julkistetun tiedon ylläpitäminen vaativat työtä. Myöskään kaikki data ei ole ymmärrettävissä sellaisenaan ulkopuolisten silmissä, ja vaikka kaikki aineisto olisi avoimena datana jaettavissa, siitä voi silti tehdä tietopyyntöjä esimerkiksi mikäli haetaan jotain tarkoin yksilöityä, yksityiskohtaista tietoa. Joka tapauksessa esimerkiksi Jyväskylän kaupungin avoimeksi saattama data on esimerkillistä toimintaa.
Tämäkin tutkimushanke pyrkii avoimuuteen. Hankkeen aineistoa tullaan säilyttämään Dataverse-ympäristössä, josta osia aineistosta pääsee kuka vain tarkastelemaan. Tutkimuksen tarkoitushan on kerätä tietoa, sen pohjalta luoda uutta tietoa ja jakaa sitä sitten edelleen. Kaikkeen aineistoon ei kuitenkaan kaikki pääse käsiksi. Tutkimukseen osallistuvat viranomaiset tulevat saamaan allekirjoitettavan informointi-lomakkeen, jossa kerrotaan, mitä aineistoa kerätään, miten sitä käsitellään ja säilytetään sekä missä muodossa jaetaan edelleen.
Dataversen aineistoon tulee sisältymään muun muassa:
Julkista aineistoa, jota ovat erityisesti erilaiset taulukoihin koodatut tiedot sekä niiden analyysit,
luottamuksellista aineistoa, esimerkiksi haastatteluja ja salaista aineistoa ei voine laittaa avoimeen jakoon mitenkään. Salaisia ovat esimerkiksi salassa pidettäviksi luokitellut asiakirjat, jotka tutkijat ovat saaneet tieteellistä tutkimusta varten mutta vain tutkimusryhmän jäsenet pääsevät niihin käsiksi.
Tietysti näiden luottamuksellisten ja salaistenkin aineistojen analyysit siten, että alkuperäinen lähde ja sen tunnusmerkit uupuvat, voidaan sitten tuoda myöhemmin avoimeksi aineistoksi Dataverseen. Kaiken tämän tavoitteena on, että:
ulkopuoliset voivat arvioida tutkimusta paremmin, koska pääsevät käsiksi sen aineistoon,
kerran kerätty aineisto olisi hyödynnettävissä uudestaan uusissa tutkimuksissa, joko omasta tai muiden toimesta. Näin kerätty data ei ole kertakäyttöistä vaan sen arvo vain kasvaa kasvamistaan.
Kuntien tietopyyntöongelmat 