Maahanmuuttovirasto vetosi julkisuuslakiin kieltäytyessään antamasta tietoja Ilta-Sanomille vastaanottokeskuksista ja hätämajoitusyksiköistä maksetuista vuokrahinnoista. Ilta-Sanomien jutun mukaan:
Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden professorin Tomi Voutilaisen näkemyksen mukaan sopimusten kokonaishintoja ei voi salata.
– Sopimuskauden kokonaishinta on kiistatta julkinen tieto.
Voutilainen muistuttaa, että julkisuusperiaatteeseen liittyy julkisten varojen käytön valvonta.
– Se ei olisi mahdollista, jos kokonaishinnoista ei saisi tietoa.
Kyseessä ei ole yksittäisen professorin tulkinta, vaan jo useammassa hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeustapauksessa näin on linjattu.* Kuten Voutilainen sanoi: kokonaishintojen julkisuus on kiistaton.
Tämä tapaus on erinomainen esimerkki tietyistä syistä, miksi avoimuus, julkisuusperiaatteen ja julkisuuslain noudattaminen on monille viranomaisille niin vaikeaa:
Ajankohtainen, arka aihe: Kaikki olemme tietoisia siitä keskustelusta, joka maahanmuutto- ja pakolaisasioiden ympärillä velloo. Kaikki viranomaiset, kunnatkin, ovat täynnä kiistoja ja asioita, joista on epämukava puhua. Lisäksi tuskin kukaan mielellään keskustelee esimerkiksi palkastaan tai toimiensa kustannuksista. Aiheeseen tuntuu liittyvän ajatus perustavanlaatuisesta kyseenalaistamisesta.
Villi tilanne: Maahanmuuttovirasto on joutunut yllättymään äkillisen väenpaljouden vuoksi. Kaikille tuhansille ihmisille pitäisi löytää ylöspito tilanteessa, jossa palvelumarkkinoita ei ole tässä laajuudessa ollut olemassakaan. Varmasti tässä tilanteessa jopa vuokrasopimusten kokonaiskustannukset ovat tieto, jonka varassa harvat tarjouspyyntöihin vastaavat voisivat vaikka uskaltaa nostaa hintojaan.
Omat intressit: Maahanmuuttovirastolla on omat intressinsä – se haluaisi täyttää lakisääteiset tehtävänsä mahdollisimman hyvin sillä budjetilla, joka sille on myönnetty. Varmasti viranhaltijoilla on vilpitön halu saada heidän vastuullaan olevat ihmiset pois kaduilta lämpimään ja kuivaan sekä ruokituiksi. Mikäli tämä onnistuisi sujuvammin vähän julkisuuslain tulkintoja venyttämällä (eli lakia rikkomalla), on houkutus varmasti suuri, erityisesti koska…
Seuraamukset tällaisesta lain rikkomisesta ovat mitättömät: Viranomaisen laintulkintaan tyytymätön voi viedä ratkaisun hallinto-oikeuteen. Aikaisintaan muutaman kuukauden kuluttua sieltä todettaisiin, että viraston pitäisi muuttaa päätöstään ja antaa tieto. Tästäkin virasto voi valittaa, josta seuraisi uusi käsittely (ja taas kuukausia) korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Mitään rangaistuksia ei siis jaettaisi, maahanmuuttovirasto voisi melko vaivattomasti pelata halutessaan aikaa ja olla antamatta tietoja. Vain mikäli jotain erityistä tapahtuisi, esimerkiksi oikeuskansleri tai oikeusasiamies puuttuisi tilanteeseen ja vaatisi antamaan tiedot, voisi tilanne hieman muuttua: mikäli virkamies edelleen kieltäytyisi antamasta tietoja, voidaan häntä vastaan nostaa käräjäoikeusjuttu virkavelvollisuuden laiminlyönnistä. Moinen on Suomessa erittäin harvinaista. Kynnys siis rikkoa julkisuuslakia tällaisessa tilanteessa on aika matala, varsinkin mikäli…
Vastustajat pelaavat strategista peliä: Tässä maassa on toimijoita, jotka määrätietoisesti vastustavat pakolaisten vastaanottamista ja maahanmuuttoa. Lakiin ja oikeuksiinsa he suhtautuvat pelivälineenä: esimerkiksi tulevista vastaanottokeskuksista voidaan paitsi herättää tarkoituksellisen kiihkeää keskustelua, niin myös voidaan aloittaa hallinnollisia toimia suunnitelmia vastaan, vaikka perusteita ei olisi. Voidaan esimerkiksi pyrkiä valittamaan ja vaikuttamaan joka asiaan ja vaiheeseen vastaanottokeskuksen perustamisprosessissa ja pyrkiä kampittamaan toimenpiteitä aina kuin mahdollista. Maahanmuuttovirastolle voi olla tuskallista luovuttaa tietoja kustannuksista, kun heille on selvää, että olivat sopimukset vaikka moitteettomia ja varsin kustannustehokkaita, niin mainittuja summia käytettäisiin lyömäaseena maahanmuuttokeskustelussa viraston intressejä ja toimintaa vastaan esimerkiksi julkisessa keskustelussa. Viranomainen voi siis kokea olevansa altavastaajana ja uhrina moisten toimijoiden edessä, ja oikeutetusti onkin: viranomainen joutuu ajamaan omia intressejään avoimin kortein, kun toiset tahot joilla on vastakkaiset intressit voivat piilottaa omansa ja hyväksikäyttää viranomaisen avoimuutta – kyllähän sellaisessa pelissä on auttamatta tappiolla.
Yhteenveto: Mutta julkisuusperiaatteen ja julkisuuslain mukaan ei ole viranomaisen asia arvioida tietopyytäjän motiiveja tai tarkoitusperiä, saati pelata itse strategista peliä. Viranomaisen tehtävänä on palvella kansalaisia ja yhteiskuntaa. Jos virkamiehet piilottelevat julkista tietoa kansalaisilta omien intressiensä sujuvuutta parantaakseen, heitetään lapsi pesuveden mukana; yhteiskunnan edun nimissä heikennetään yhteiskunnan perustaa, eli demokraattista vaikuttamista. Demokratia ei ole eettistä siksi, että se olisi tehokasta. Vaan siksi, että se mahdollistaa kansalaisten yhdenvertaisen ja tasapuolisen vaikuttamisen.
Tässä tapauksessa maahanmuuttoviraston pitäisi antaa julkiset tiedot, mutta sen lisäksi virasto voi antaa myös lausuntonsa siitä, minkä kokee epäoikeudenmukaiseksi ja vääräksi. Virkamiehillä lienee oikeus avata suunsa ja lausua julki asioita, joita näkevät epäkohtina asioidensa hoitamisessa. Hallinnon epäkohdat eivät korjaannu itsestään, ensin ne pitää tunnistaa ja lausua ääneen.
Osana tutkimusta olemme jatkuvasti yhteydessä kuntiin: kyselemme ja ihmettelemme mutta myös neuvomme ja opastamme niiltä osin kuin uskomme tietävämme, miten asia on.
Tässä esimerkki vastauksestani keskusteluun, jonka aloitin tiedustelemalla, miksei tietopyyntöömme ole tullut vastausta:
Kiitos vastauksestasi!
Kysymyksestäsi: ”Ja nyt sitten on mietitty, että pitäisikö ne kaikki suullisestikin pyydetyt tiedot jollakin tavalla ”kirjata” /dokumentoida?”
Käsittääkseni näin voidaan tehdä, mutta se ei ole nykyisen lainsäädännön ja ohjeistusten pohjalta välttämätöntä eikä useinkaan käytännöllistä.
Tämä olisi lähinnä tarpeen vain sitä varten, että Suomen tietopyyntöjä voitaisiin taulukoida ja verrata muiden maiden tilanteeseen ja muihin vastaaviin tietoihin. Tällä hetkellä se ei selvästikään ole mahdollista, koska meillä ei ole vastaavia byrokraattisia tietopyyntökäytänteitä kuin joissain muissa maissa. Eli kun tietoa annetaan mitään mihinkään kirjaamatta, ei yleiskuvaa saada. Mutta olennaistahan on, että tieto liikkuu ja suomalaisen julkisuuslain henki toteutuu.
Muutama huomio:
”Hallintopäätöksiä asiakirjojen antamisesta /antamatta jättämisestä ei ole tehty.”
…
”Vastaaminen toukokuussa jäi, koska meille ei ole tullut yksityisen henkilön tietopyyntöjä kirjallisesti ns. ”tietopyynnön” nimellä.”
Tietopyyntö on käsitteenä selkeästi melko tuntematon monessa kunnassa. Käsite löytyy lähinnä oikeuskirjallisuudesta. Tällöin sillä yleensä tarkoitetaan juuri julkisuuslain (laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta) perusteella tehtyä tiedon pyytämistä.
Mikäli tietoa ei voida pyydettäessä antaa, on lain mukaan tiedusteltava tietoa pyytäneeltä, haluaako hän siirtää asian viranomaisen ratkaistavaksi, eli haluaako hän päätöksen asiasta. Suullista kysyjää voi esimerkiksi pyytää laittamaan tietopyynnön kirjallisena. Silloin siihen on helpompi tehdä päätös. Ilman päätöstä tietopyynnöstä ei voi oikein valittaa esim. hallinto-oikeuteen, mikä on kunnan jälkeen seuraava muutoksenhakuosoite (33§).
Tässä vielä kyseinen kohta julkisuuslaista (14§)
”Jos virkamies tai muu 2 momentissa tarkoitettu henkilö kieltäytyy antamasta pyydettyä tietoa, hänen on:
1) ilmoitettava tiedon pyytäjälle kieltäytymisen syy;
2) annettava tieto siitä, että asia voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi;
3) tiedusteltava asian kirjallisesti vireille saattaneelta tiedon pyytäjältä, haluaako hän asian siirrettäväksi viranomaisen ratkaistavaksi; sekä
4) annettava tieto käsittelyn johdosta perittävistä maksuista.”
terveisin,
—
Aleksi Koski projektitutkija Viestintätieteiden laitos, L184 40014 Jyväskylän yliopisto 040 805 4146 aleksi.koski@jyu.fi
Nuorissa on tulevaisuus! Turun ammattikorkeakoulun toimittajaopiskelijoiden toimittamassa TutkaPro -verkkolehdessä on meneillään hyvä ja asiallinen juttusarja julkisuuslaista. Uusimmassa jutussa kirjoitetaan:
Helsingin hallinto-oikeuden tuomarin Taina Pyysaaren mukaan viranomainen tuntee lain, mutta puutteitakin on. Esimerkiksi hallinto-oikeudessa käsiteltävät tapaukset, jotka liittyvät asiakirjajulkisuuteen ratkeavat usein siten, että viranomaisen tekemä päätös muuttuu.
”Niissä julkisuuslakitapauksissa jotka meille tulee, niin viranomaisen päätöksiä kyllä kumotaan. Hallinto-oikeuden näkökulma on, että ne ovat enemmän julkisia kuin viranomainen on arvioinut. Että kyllä se jotain osviittaa siihen antaa”, Pyysaari sanoo.
Hallinto-oikeus toki näkee vain tapaukset, joissa on riitaannuttu.
Erilaisten viranomaisten ja asiankäsittelijöiden tilanteiden erikoinen tulkinta ja muu tietopyyntöjä hankaloittava käyttäytyminen on meille tuttua. Vaan tietopyyntöjä harvemmin tai koskaan tekevälle ne voivat olla uusia ja outoja.
Tällä hetkellä Jyväskylän yliopistossa on meneillään viestintätieteiden laitoksen opiskelijoille vapaavalintainen kurssi Julkisuuslaki ja tietopyynnöt*.
Jotta koko kurssi ei olisi silkkaa luennointia, elävöitetään sitä (ja herätellään opiskelijoita) osallistuvalla, näytelmäpohjaisella harjoitteella:
Luentotilan edessä on kaksi tuolia, joista toisella istuu allekirjoittanut esittäen kunnallista viranhaltijaa, pikkutakki päällä. Opiskelija istuu toiselle penkille, molemmilla on puhelimet. Tilanteessa opiskelija on lähettänyt tietopyynnön kuntaan, mutta mitään ei ole kuulunut viikkoon. Opiskelija soittaa tietopyynnön perään ja tiedustelee asiaa. Jokaiselle opiskelijalle vastaa viranhaltija, joka on käsikirjoitettu etukäteen jollain lailla ongelmallisesti käyttäytyväksi. Opiskelijan täytyy pyrkiä puhelinsoitolla edistämään asiaansa. Puhelinsoiton jälkeen keskustelemme opiskelijoiden kanssa kuluneen tilanteen läpi.
Tässä käsikirjoitetut, todellisuuteen pohjaavat tilanteet.
Tietopyyntö, mikä se on? Asiankäsittelijä tarttuu käsitteisiin. Mikä on tietopyyntö? Mikä on julkisuuslaki? Hän ei ole koskaan kuullutkaan. Tämä on mahdollista, koska kumpaakaan käsitettä ei löydy esimerkiksi laista viranomaisten toiminnan julkisuudesta vaan lähinnä oikeutta käsittelevästä kirjallisuudesta. Viranhaltijalle on epäselvää, mitä oikeastaan halutaan ja millä perusteella. Tietopyytäjän pitää osata asiansa ja valistaa.
Nihkeä viranomainen. Viranomainen vastaa puhelimeen koko olemukseltaan hyvin vastentahtoisesti. Hän kuuntelee sanottavan, mutta haluaa lopettaa puhelun mahdollisimman nopeasti; hän vaatii yksilöimään tietopyyntöä tarkemmin yksittäiseen asiakirjaan. Ongelman lähde on siinä, että viranomaista ei kiinnosta perehtyä asiaan eikä toteuttaa neuvonta-, selonotto- eikä vastausvelvollisuuttaan. Opiskelijan pitää olla tiukkana. Hänen pitäisi muistuttaa viranhaltijaa laista ja velvollisuuksista sekä olla sinnikäs.
Omat ohjeet. Viranomainen toteaa hyvin jämäkästi, ettei tietoa anneta. Opiskelijan pitää kaivella tarkempia perusteluja asialle. Mikäli näin tehdään, paljastuu, että kieltäytyminen perustuu viranomaisessa laadittuun omaan ohjeeseen. Viranomainen voi kieltäytyä antamasta julkisia viranomaisen asiakirjoja vain lakiin pohjautuvin perustein. Viranomaisorganisaation itse laatimat ohjeistukset eivät ole pätevä syy kieltäytyä tietojen antamisesta.
Julkisuus ei ylety yhtiöihin. Viranhaltija kieltäytyy antamasta mitään tietoja, koska tietopyyntö käsittelee asiaa, jossa on yhtenä osapuolena yritys. Viranomainen vetoaa osakeyhtiöluonteeseen. Mutta tietopyyntö koskee viranomaisen asiakirjoja. Vaikka julkisuuslaki ei ulotu yhtiöön, mikäli esimerkiksi kauppoja on tehty kunnan ja yrityksen välillä, niin jotain julkisia asiakirjoja on täytynyt syntyä, esimerkiksi tarjouspyyntöjä tai kuitteja. Lähtökohtaisesti kaikki viranomaisen hallussa olevat yhtiötä koskevat asiakirjat ovat julkisia. Jollei, täytyy kunkin kohdalta tarkemmin perustella. Lisäksi vähintään pitää kertoa, mitä asiakirjoja on olemassa ja antaa niiden nimet tai yleiset luonnehdinnat.
Yrittää ohjata väärään paikkaan. Viranomainen yrittää väestötietoja käsittelevän tietopyytäjän lähettää väestörekisterikeskukseen tai tilastokeskukseen asioimaan. Mikäli alkujaan toisen viranomaisen tietoja käsitellään päätöksissä ja muussa toiminnassa, voi ne luovuttaa eteenpäin ongelmitta, mikäli niissä ei ole mitään salattavaa.
Viranhaltija lähettää ”jotain”. Viranhaltija on hieman epätietoinen pyynnöstä ja lähettää ”jotain” – aivan muuta mutta vain hieman aiheeseen liittyvää. Tiedonpyytäjän pitää olla tarkkana ja kysyä, vastaako lähetettävä aineisto kaikkiin tiedontarpeisiin ja kysymyksiin, joita tietopyytäjällä on.
Lähettää vain päätöksen, ei liitteitä. Asiankäsittelijä lupaa lähettää aihetta koskevan päätöksen, mutta siihen liitettyjä muistioita ei halua lähettää, koska uskoo muistioiden olevan sisäisen toiminnan asiakirjoja eikä viranomaisen asiakirjoja. Mutta muistiosta tulee viranomaisen asiakirja, mikäli se liitetään päätökseen liitteenä.
Asiankäsittelijä on lomalla. Tietopyytäjälle vastataan, että asiaa käsittelevä henkilö on lomalla ja palaa vasta kahden kuukauden päästä jäädäkseen eläkkeelle. Mutta tietopyyntöhän ei saisi rajoittua viranhaltijaan. Tietopyytäjä voi muistuttaa tästä seikasta sekä kysyä asian diaarinumeroa sekä diaariotsakkeita ja pyytää että joku muu viranomaisorganisaatiosta lähettäisi asiaan liittyviä asiakirjoja.
Pyydettyä asiakirjaa ei ole olemassa. Viranomainen kertoo, että kyseistä päätöstä ei ole olemassa. Mutta sellainen pitäisi olla. Heitä voi muistuttaa, että laki vaatii tämän asiakirjan olemassaolon, ja tietopyynnön voi tehdä etukäteen: ”lähettäkää asiakirja heti kun se valmistuu ja julkistuu”.
”Onko tämä nyt se Kiminkisen juttu?” Viranhaltija olettaa tietopyynnön liittyvän meneillään olevaan arkaluonteiseen tapaukseen ja uskoo sillä haluttavan vahinkoa jollekulle henkilölle. Tietopyytäjät usein joutuvat tilanteeseen, jossa viranhaltija arvelee, epäilee, olettaa tai luulee tietopyynnön taustoista milloin mitäkin.
Viranomainen tuomitsee tietopyynnön asiattomana. Viranomainen utelee tietopyytäjän henkilöä, taustoja ja motiiveja tietopyynnölle. Pian hän alkaa kuitenkin kritisoimaan tietopyyntöä, kokee sen arkaluonteisena ja aivan tarpeettomana sekä kieltäytyy näillä perustein antamasta tietoa. Tietopyytäjän pitää osata penätä oikeuksiaan ja perustella asiaansa. Tietopyytäjän taustoilla, motiiveilla tai henkilöllä ei ole mitään vaikutusta oikeuteen saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.
Koska ne sanoi. Asiankäsittelijä ei halua antaa tietoja vedoten yhden osapuolen liikesalaisuuksiin. Tarkemmin kysyttynä ongelman lähde on, että yritys on kieltänyt tietojen antamisen ja määritellyt ne itse salaisiksi. Mutta julkisuuslain mukaan yrittäjä ei voi määritellä liikesalaisuutta.
Avoin data! Tietopyytäjälle ilmoitetaan, että kysytty aineisto on julkaistu avoimena datana, tai on löydyttävissä sieltä! Ongelma on, että kysytyt asiat eivät paljastu avoimesta datasta kuin osittain ja ovat sieltä hankalasti löydyttävissä. Avoin data ei poista tietopyyntöjä.
Kunnanjohtajan määräys. Asianhaltija ilmoittaa, että asiakirja on salainen kunnanjohtajan määräyksellä. Näin ei voi olla, vain lakiin perustuva syy voi salata asian.
Seassa on henkilötietoja. Asiankäsittelijä ilmoittaa, että järjestelmä luokittelee asiakirjan salaiseksi. Mutta tämä ei riitä, pitää perustella lailla. Lisäksi hän ilmoittaa, että seassa on ihan sivullisten henkilötietoja, joten asiakirja on salainen. Tämä ei ole pätevä syy olla antamatta tietoja, henkilötiedot on voitava erotella ja poistaa tai piilottaa julkisesta aineistosta.
Bonukset: Mikäli opiskelija mainitsee kyseessä olevan opiskelija-, tutkija- tai toimittajatausta, viranhaltija kyseenalaistaa heti tietopyynnön oikeutuksen ja tarpeellisuuden sekä kyseenalaistaa soittajan ja tämän taustatahojen etiikan. Vaikka perustuslain mukaan tietopyyntö on jokaisen oikeus ja julkisuuslain mukaan tietopyytäjällä tai tämän tarkoitusperillä ei pitäisi olla mitään vaikutusta pyynnön toteuttamiseksi. Lisäksi viranhaltija käyttäytyy tylysti ja töykeästi, mutta on altis kokemaan oman kohtelunsa töykeänä ja ripittämään tietopyytäjää töykeästä kielestä.
Monella viranomaisella asiakirjojen tunnistetiedot eli diaarimerkinnät eivät ole julkisesti ja sähköisesti selattavissa, vaikka lainsäädännöllistä tai teknistä estettä tälle ei ole. Päinvastoin, jo hallituksen esitys julkisuuslaiksi vuodelta 1998 lähti diaarin julkisuudesta ja avusta tietopyyntöjen yksilöimisessä yksittäisiin asiakirjoihin.
”Diaarilla tarkoitetaan viranomaisen käsittelemistään asioista pitämää luetteloa.” (HE30/1998)
”Diaari eli diaario tarkoittaa luetteloa, johon merkitään aikajärjestyksessä virastoon tai laitokseen saapuneet tai sieltä lähteneet asiakirjat. Sana pohjautuu latinan sanaan diarium eli päiväkirja.” Wikipedia
Diaareilla on merkittävä rooli julkisuuslainsäädännössä. Pitäisi olla aivan perusasioita, että kuka tahansa pääsisi helposti viranomaisen diaariin tai vastaavaan tietojärjestelmään käsiksi ja näkemään käsiteltävien asioiden pääasiat eli otsikot. Eli tarkennuksena: diaarimerkinnät ovat julkisia. Diaarimerkintöjä koskevien asiakirjojen julkisuus on arvioitava erikseen. Diaarin selaaminen helpottaa tiedon yksilöintiä huomattavasti tietopyyntöjä tehtäessä, kun epämääräisen tietopyynnön sijaan voitaisiin tehdään hyvin konkreettinen tietopyyntö, eli selkeä ja suora, nimettyyn asiakirjaan kohdistuva asiakirjapyyntö. (diaariin liittyviä kohtia julkisuuslaista ja hallituksen esityksestä siihen tekstin lopussa)
Julkisuuslaki ja tietopyynnöt -kurssilla pyysimme kevyenä harjoitustyönä opiskelijoita valitsemaan viranomaisen ja raportoimaan, miten heidän diaariinsa pääsee käsiksi.
Esimerkkinä ensin käytimme Jyväskylän yliopiston diaaria, jota voi selata netissä Jyväskylän yliopiston ja Kokkolan yliopistokeskus Chydeniuksen ip-alueilta tästä linkistä:
(Eli klikkaat punaista paksua tekstiä, menet WebDynasty-sivulle ja kirjaudut annetuilla tunnuksilla sisään.)
Diaarin julkistamisessa voisi olla tiettyjä laillisia pulmia – esimerkiksi diaarimerkinnöissä voi olla henkilötietoja tai yksityiselämää loukkaavaa tietoa, jotka toki julkisina ovat julkista tietoa mutteivät kenties sähköisesti julkistettavaa ja levitettävää tietoa. Yliopiston diaarin rajattu julkistaminen on tehty hyvin yksinkertaisilla keinoilla:
ip-alue on oltava oikea (mikä vastaa ajatustasolla diaariin tutustumista paikan päällä),
kirjaudut muodollisesti sisään (käyttäjätunnus ja salasana on mainittu sivulla),
diaarissa näkyvät vain otsakkeet, tunnisteet, päivämäärät ja liitteet, ei itse asiakirjatietoja (tämä on ilmeisesti tehty yksinkertaisesti WebDynasty-ohjelman asetuksia säätämällä tuolle yleiselle diaarinselaustunnukselle).
Yliopiston diaaritietojen pohjalta yksittäisiä asiakirjoja osaisi siis tietopyynnöllä (asiakirjapyynnöllä) pyytää. Mutta opiskelijoiden kokemukset muista heidän valitsemistaan viranomaisista olivat seuraavia:
Liikenne- ja viestintäministeriö: ”Ministeriön ulkopuolinen henkilö ei pääse lukemaan liikenne- ja viestintäministeriön diaaria, mutta tietopalvelu voi pyydettäessä ottaa diaariotteita tietyiltä ajanjaksoilta, joiden avulla voi tietopyyntöä tarkentaa.”
Kirkkohallinto: ”Diaaria hoitaa Kirkkohallinnon kirjaamo, joka sijaitsee Helsingin etelärannassa. Ilmeisesti diaariin voi jossain määrin tutustua paikan päällä, aivan tarkkoja tietoja en laajuudesta saanut. Samassa paikassa sijaitsee myös Kirkkohallinnon arkisto.”
Jyväskylän kaupunki: ”Jyväskylän kaupungin diaaria ei pysty lukemaan internetissä. Kirjaamossa ei myöskään ole asiakaskonetta, josta diaaria pääsisi selaamaan. Jyväskylän kaupungin kirjaamo sijaitsee kaupungintalon ensimmäisessä kerroksessa, Vapaudenkatu 32. Kirjaamon asiakaspalvelun mukaan diaarin avaaminen kaikille ei olisi mahdollista, koska “oikeudet on rajatut”. Kaikki eivät pääse lukemaan kaikkia tietoja. Syynä mm. se että diaarissa on henkilöitä koskevia tietoja. Viittasi tässä lakimieheen. Asiakaspalvelun mukaan jos haluaa tietyn asiakirjan tai tiedon, on se pystyttävä yksilöimään ja tuloste voidaan antaa siitä asiakirjasta. Kirjaamosta ohjattiin soittamaan kaupungin viestinnästä vastaavalle henkilölle. Hän sanoi, että “tekniikka tulee vastaan”. Diaarin selaaminen kaupungin tiloissa ei ole mahdollista, koska “diaariin tulee päivässä kymmeniä ja kymmeniä uusia asioita ja toisten viranomaisten tietopyyntöjä”. Myöhemmin totesi, että jos joku haluaa niin mikä ettei, lähtökohtaisesti tiedot ovat avoimia. Ei ollut kuulemma tullut ajatelleeksi asiaa aikaisemmin. Nykytekniikka ei kuulemma mahdollista avointa diaaria, mutta järjestelmän päivitys on menossa.”
Helsingin kaupunki: ”Helsingin kaupungin diaari on osa Helsingin kaupungin asian- ja asiakirjahallinnon järjestelmäkokonaisuuteen. Järjestelmää koskevan rekisteriselosteen mukaan ”Rekisterin käyttöön tarvitaan henkilökohtainen käyttäjätunnus ja salasana. Hallintokuntien Ahjo-käyttäjiltä kerätään salassapitositoumukset. – – Asian- ja asiakirjahallinnan järjestelmäkokonaisuutta käytetään ja hallinnoidaan suljetussa ympäristössä, joka on kaupungin tietosuoja- ja tietoturvavaatimusten mukainen.” Kysyin tarkemmin käyttörajoituksista ja sain seuraavan vastauksen: ”Diaari sisältää paljon mm. yksityisten henkilöiden asioita sekä esim. yrityssalaisuuksia jotka osa ovat mm. Julkisuuslain 24§ x k mukaan salassa pidettäviä (ks. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621) ja jo pelkästään Ahjo käyttäjien kesken joutuu tästä syystä olemaan käyttöoikeusrajoitteita.””
Verohallinto: ”Verottajan diaari ei ole julkinen, mutta asianhallintajärjestelmään sisältyviä julkisia henkilötietoja luovutetaan julkisuuslain 16 §: 1 momentin mukaisesti pyydettäessä suullisesti ja puhelimitse. Asianhallintajärjestelmän julkisia henkilötietoja annetaan kopioina, tulosteina tai sähköisessä muodossa julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa säädetyin edellytyksin. Salassa pidettäviä tietoja luovutetaan vain lain nojalla tiedon saantiin oikeutetulle taholle ja asianosaiselle julkisuuslain 11 §:n mukaisesti.”
Keski-Suomen käräjäoikeus: ”Diaaritiedot vireillä olevista asioista ovat julkisia. Lähtökohtaisesti muutkin diaaritiedot ovat julkisia, ellei niitä erikseen ole säädetty salaisiksi. Säädöspohja on laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa, julkisuuslaki ja henkilörekisterilaki. … Henkilörekisterilaki asettaa joitakin rajoituksia diaaritietojen luovuttamiselle yksittäistapauksissa. Julkisuus on kuitenkin lähtökohta harkinnassa. Meillä ei valitettavasti ole yleisöpäätettä, jolla diaaritietojamme pääsisi selaamaan, mutta palvelemme muuten pyyntöjen mukaan. Keski-Suomen käräjäoikeudesta diaaritietoja saa tilattua asiakaspalvelun kautta. Esimerkiksi taas Helsingin hovioikeuden nettisivuilta saa diaariotteita tilattua suoraan lomakkeella.”
Ulkoministeriö: ”Ministeriön sähköinen arkisto toimii samalla myös ministeriön diaarina. Ulkopuolinen henkilö ei pääse suoraan lukemaan diaaritietoja. Voimme toimittaa tietyltä ajanjaksolta sähköpostin liitetiedostona diaariotteen , josta ilmenevät asiakirjojen numerot, päivämäärät, laatijaorganisaatiot ja otsikot. Ministeriön diaariin kertyy noin 100-150 asiakirjaa päivässä. Liitteet mukaan lukien yhden päivän asiakirjamäärä nousee lähelle viittäsataa. Mukana on myös yksityistä henkilöä koskevia asiakirjoja, jotka ovat julkisuuslain perusteella salassa pidettäviä. Nämä asiakirjat poistetaan manuaalisesti diaariotteesta.”
Nyt puhutaan paljon digitalisaatiosta. Tässä olisi ensimmäisiä pieniä askelia, joilla voitaisiin helposti vähentää työläitä ja aikaa vieviä tarkemmin määrittelemättömiä tietopyyntöjä, tehdä niistä laadukkaampia (eli yksilöidympiä) sekä näin edistää demokratiaa, julkisuusperiaatteen toteutumista ja kansalaisten mahdollisuuksia seurata viranomaisten toimintaa. Eli lyhyesti: viranomaiset, laittakaa diaarit nettiin!
Viranomaisen laatima asiakirja tulee julkiseksi, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta tässä tai muussa laissa säädetä, seuraavasti:
1) jatkuvasti ylläpidettävän diaarin ja muun luettelon merkintä, kun se on tehty; syyttäjän diaarin tiedot epäillyistä tulevat kuitenkin julkisiksi vasta, kun epäiltyä koskeva haastehakemus tai syyttäjän haaste on allekirjoitettu tai sitä vastaavalla tavalla varmennettu taikka kun syyttäjä on päättänyt jättää syytteen nostamatta tai kun asia on jätetty sikseen; (13.5.2011/458)
13 § Asiakirjan pyytäminen
Pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjan sisällöstä on yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Tiedon pyytäjää on diaarin ja muiden hakemistojen avulla avustettava yksilöimään asiakirja, josta hän haluaa tiedon. Tiedon pyytäjän ei tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, ellei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä.
Pykälän 1 momentin 1 kohta koskee diaarin ja muun luettelon merkinnän julkiseksi tulon määräytymistä. Diaarilla tarkoitetaan viranomaisen käsittelemistään asioista pitämää luetteloa. Diaarin tietosisällöstä ehdotetaan otettaviksi tarkemmat säännökset lain nojalla annettavaan asetukseen. Kuten esitysluonnoksen liitteenä 2 olevan asetusluonnoksen 3 §:stä ilmenee, diaarista ja muusta asiakirjahakemistosta tulisi olla saatavissa keskeiset käsiteltävää asiaa koskevat tiedot.
Asiakirjahakemisto voidaan tuottaa osana muuta tietojärjestelmää. Tietojärjestelmän muiden tietojen julkisuus määräytyy tällöin niitä koskevien säännösten perusteella. Viranomaisen on kuitenkin huolehdittava siitä, että diaarimerkintöjä vastaavat tiedot ovat saatavissa järjestelmästä sen estämättä, että muihin tietoihin sovelletaan tiedonsaantia koskevia rajoituksia.
Diaarimerkinnän julkiseksitulon ajankohdasta on katsottu tarpeelliseksi ottaa lakiin nimenomainen säännös sen vuoksi, että diaarilla ja niitä vastaavilla asiakirjahakemistoilla on keskeinen merkitys julkisuusperiaatteen käytännön toteuttamisen kannalta. Säännöksen mukaan merkintä on julkinen, kun se on tehty. Myös yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 3 §:n mukaan diaariin tehty merkintä tulee heti julkiseksi.
Jos diaarimerkintä sisältää salassa pidettäviä tietoja, se on tältä osin salassa pidettävä. Salassapitosäännökset voivat merkitä sitä, että hallintoviranomaisen diaarista ei ole annettavissa tietoa asian vireille saattajasta, jos asian ryhmä tai asian sisältöä kuvaava merkintä paljastaa salassa pidettävän tiedon. Tällaisesta voidaan esimerkkinä mainita tiedot aborttihakemuksesta.
…
Käsiteltävät asiat voidaan kirjata diaariin tai luetteloida muulla sopivalla tavalla. Diaari on virastossa vireillä olevista asioista pidettävä kirjanpito, jossa jokainen asia saa oman järjestysnumeronsa. Diaariin merkitään tiedot asian vireille tulosta, asiassa suoritetuista toimenpiteistä, kuten välitoimenpiteinä lähetetyistä selvitys- ja lausuntopyynnöistä, sekä lopputoimenpiteistä, kuten päätöksen antopäivästä.
Hallinnollisten diaarien merkitys on vähentynyt arkistointimenettelyjen vuoksi. Muun muassa henkilöstöhallinnon asioiden kirjaamisesta on kansallisarkiston antaman ohjauksen mukaisesti pitkälti luovuttu, koska vastaavat tiedot merkitään muihin luetteloihin, kuten nimikirjaan. Kaksinkertaista rekisteröintiä ei ole pidetty tarpeellisena etenkään, kun valtionhallinnossa muutoinkin pyritään toteuttamaan yhden kirjaamisen periaatetta valtion tietohallinnon edistämisestä annetun valtioneuvoston päätöksen (22.3.1989/182/750/89) mukaisesti. Viranomaisilla on käytössään myös asian käsittelyjärjestelmiä, joiden avulla voidaan tuottaa listoja vireillä olevista ja ratkaistuista asioista.
Edellä mainittujen syiden vuoksi lakia valmisteltaessa ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena edellyttää kaikkien asioiden merkitsemistä perinteiseen diaariin; säännöksellä ei siis luoda yleistä kirjaamisvelvoitetta. Estettä ei siten ole sille, että asiakirjat luetteloidaan useamman asiakirjarekisterin tai asiankäsittelyjärjestelmän avulla tai arkistoimalla asiakirjat siten, että julkiset asiakirjat ovat helposti löydettävissä.
Julkisuusperiaatteen toteuttamiselle on aiheutunut ongelmia sen vuoksi, että hallinnon uudistuksia ja niiden toteutuksessa käytettäviä tietojärjestelmiä suunniteltaessa ei aina ole riittävästi selvitetty tietojen käyttöä ja saatavuutta koskevia säännöksiä eikä otettu huomioon uudistusten vaikutuksia tietoon liittyvien oikeuksien toteutumiselle. Hallinnolliset uudistukset, kuten toimintojen yhtiöittäminen ja palkkausjärjestelmien uudistaminen, voivat tosiasiallisesti siirtää asiakirjoja julkisuusperiaatteen soveltamisalan ulkopuolelle ilman, että julkisuuslainsäädäntöä muutetaan. Puutteellisesta suunnittelusta on johtunut muun ohella, että käytössä on ollut esimerkiksi diaareja, joissa ei ole erotettu salassa pidettäviä ja julkisia tietoja toisistaan, mikä puolestaan on vaikeuttanut diaarin käyttöä julkisuusperiaatteen toteuttamisessa.
Käytännössä ilmenneiden epäkohtien vuoksi on pidetty tärkeänä, että viranomaiset olisivat velvollisia selvittämään ja ottamaan huomioon kehittämistoimenpiteidensä vaikutukset tietoon liittyviin oikeuksiin. Velvoite koskee lainsäädännöllisten ja hallinnollisten uudistusten sekä tietojärjestelmien käyttöönoton valmistelua.
Tämä tulee nyt toistuvasti puheeksi eri keskusteluissa, niin kirjoitan lyhyen postauksen aiheesta:
Tietopyyntö (eng. FOIA (Freedom of Information Act) request) kohdistuu yksittäisiin asiakirjoihin. Julkisuuslain (Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1999/621) mukaan siihen on pakko vastata ja julkinen tieto antaa. Asiakirjoja tai tietoja voi toki olla monta, mutta ne on voitava yksilöidä. Laajemman aineiston (esim. avoin data) antaminen on lain mukaan harkinnanvaraista (= ei ole pakko antaa).
21§: ”Viranomainen voi pyynnöstä tuottaa ja luovuttaa eri käyttötarkoituksia varten automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpitämäänsä yhteen tai useampaan tietojärjestelmään talletetuista merkeistä muodostetun tietoaineiston, jos tietoaineiston luovuttaminen ei sen muodostamisessa käytettyjen hakuperusteiden, tietojen määrän tai laadun taikka tietoaineiston käyttötarkoituksen vuoksi ole vastoin sitä, mitä asiakirjan salassapidosta ja henkilötietojen suojasta säädetään.”
Avoin data(eng. open data) saa lainpohjaista pontta PSI-direktiivistä, jonka mukaan avoin data on viranomaisen myös pakko antaa. Tällöin käsite on tiedon uudelleenkäyttöpyyntö. Mutta kansallinen lainsäädäntö menee vielä toistaiseksi direktiivin edelle, eli Julkisuuslakia sovelletaan.
Lisäksi avoimen datan pitäisi lähtökohtaisesti olla julkaistavissa ja jaettavissa sekä vapaasti käsiteltävissä. Tietopyynnön tuloksena voi tulla esimerkiksi jopa salaisia asiakirjoja (asianosaiselle, valtuutetulle jne.), yksityiselämää koskevaa tietoa tai sellaisia henkilötietoja, joiden julkistaminen ja jakaminen on rangaistava teko (Rikoslaki 1889/39, 24. luku, 8§). Tietopyynnöllä tiedon siis saa, mutta sitä ei välttämättä saa jakaa. Työlääksi avoimen datan laatiminen tulee usein juuri siitä syystä, että sieltä on poistettava nämä levityskelvottomat tiedot.
Lähde: Jaatinen, Tanja. Muokkaako avoin data kansallista julkisuusperiaatetta? Teoksessa: Viestintäoikeus nyt. Viestintäoikeuden vuosikirja 2014.
Heikki Kuutti vetää ensi vuoden alkuun asti kestävää projektia ”Tietopyyntöjen ratkaiseminen kunnallishallinnossa”. Hankkeesta on mahdollista maksaa 500 euron apurahoja gradulle, joka liittyy aiheeseen ja suunnitellaan Kuutin kanssa. Hankkeeseen liittyvän tutkimusosuuden opiskelija voi sisällyttää täysimääräisesti omaan graduunsa.
Hankkeen tutkijoilta saa tutkimuksen tekoon ohjausta suullisesti. Kiinnostuneita pyydetään ottamaan yhteyttä Heikki Kuuttiin tai Aleksi Koskeen.
Lisäksi gradusuunnitelma pitää neuvotella varsinaisen graduohjaajan kanssa.
Viestintätieteiden laitoksen henkilökunta viettää kesälomaa elokuun puoliväliin saakka, Aleksi Koskea lukuun ottamatta
Hankkeeseen tehtävästä tutkimusosuudesta palkkio maksetaan sen valmistuttua sovitusti vuoden 2015 joulukuuhun mennessä, itse gradun ei tarvitse olla tuolloin vielä valmis
varsinaiset graduseminaarit käynnistyvät vasta syyskuun puolella
Aikatauluista voit päätellä, että apurahojen onnistuminen edellyttää opiskelijalta melkoista oma-aloitteisuutta, ongelmanratkaisukykyä ja aktiivista otetta. Tätä edellyttää myös hankkeesta rahoitettava tutkimus. Lisäksi Kuutti ei suunnittele eikä ohjaa asiaa sähköpostitse tai muuten etänä, joten gradun tekijän kannattaa hyödyntää mahdollisuutta vierailla aktiivisesti tutkijoiden huoneessa L-184.
Eräässä yhteydenotossa meiltä tiedusteltiin tutkimuslupaa tietopyynnölle. Tekemämme tietopyyntö ei edellytä tutkimuslupaa: tietopyyntö julkisista asiakirjoista on perustuslaillinen oikeus (12§) ja mielestämme rinnastuu kirjan varastotilaukseen kirjastosta. Tutkimuslupa tarvitaan silloin, mikäli halutaan tietopyynnöllä tietoja salatuista aineistoista (kuten henkilötietoja sisältävistä henkilörekistereistä) vedoten tieteelliseen tutkimukseen, jolle lainsäädäntömme antaa laajemmat tietopyyntöoikeudet (henkilötietolaki 7§, 12§, 13§, 14§). Tietopyynnössämme emme vedonneet tutkijan oikeuksiin saada salaista aineistoa, emmekä sellaista aineistoa halunneetkaan, vain julkisia asiakirjoja.
Varsinainen tutkimusmenetelmämme tässä hankkeessa on teemahaastattelu: haastattelemme sellaisia kuntien viranhaltijoita, jotka ovat kokeneet jollain lailla ongelmallisen tietopyyntötapauksen. Nämä haastattelut videoidaan, sillä videokuva on esimerkiksi äänitallennusta parempi tallennuskeino, koska ryhmätilanteissa näkee kuka puhuu ja esimerkiksi elekieli tallentuu. Mutta videokuva on itsessään laajasti henkilötietoja sisältävää materiaalia ja esimerkiksi joukko videohaastattelutiedostoja ja niihin liittyviä muistiinpanoja muodostaa henkilötietolain mukaan henkilörekisterin (esim. henkilötietolaki 2§, 3§ sekä Antti Ketola, 2014, s.24).
Muun muassa näistä syistä haastateltavat saavat allekirjoitettavakseen informointilomakkeen, jonka liitteeksi olemme laittaneet rekisteriselosteen takeeksi siitä, että haastateltavat tietävät, mitä heidän tiedoillaan tehdään, miten niitä käsitellään sekä säilytetään. Informointilomakkeen ja rekisteriselosteen taustalla ovat siis osaltaan tutkimusetiikka sekä Suomen lainsäädäntö.
Osallistuin Nordic Open Knowledge tapahtumaan 2.6. esittelemällä hankettamme ja kertomalla kuntien tietopyyntöongelmista. Esitykseni videostriimi löytyy tämän postauksen lopusta.
Havainnollistaakseni kuntien ongelmia kerroin esityksessäni tekemästämme tietopyynnöstä kuntiin. Kerroin, että sata vastausta kunnista yhä uupuu, kolme viikkoa pyyntöjen lähettämisen jälkeen. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta määrittää helpolle tietopyynnölle enimmäisajaksi kaksi viikkoa (14§, 4. momentti).
Esityksen jälkeen Kuntaliiton erityisasiantuntija Elisa Kettunen otti minuun yhteyttä ja kysyi, voisinko tarkistaa lähettämieni sähköpostien osoitteet vertaamalla niitä Kuntaliiton osoitehakemistoon kuntien virallisista sähköpostiosoitteista.
Tämä oli erittäin tervetullut yhteydenotto, koska se tarjosi yhden keinon selvittää, miksi tietopyyntöihin ei oltu vastattu. Verrattuani osoitteita toisiinsa excelissä, sain tulokseksi tämän:
Lähetimme 300 tietopyyntöä, joista 63 oli lähetetty eri osoitteisiin kuin mitä Kuntaliiton yhteystietoluettelossa mainitaan. Nämä 63 oli pääsääntöisesti lähetetty osoitteeseen kirjaamo@(kunta).fi.
Näistä:
37 kpl oli mennyt perille tästä huolimatta ja niihin on vastattu TAI kuitattu (eli olivat menneet kirjaamoon, eivät viralliseen sähköpostiin),
3 kpl oli itse poimittu kunnan verkkosivuilta ja ne olivat eri sähköpostiosoitteita (jotain muuta kuin kirjaamo@(kunta).fi), kuin mitä Kuntaliiton luettelossa, ja näihin oli saatu jo vastaukset.
1 sähköposti ei ollut mennyt perille, koska kyseisen kunnan verkkosivuilla on yhteystiedoissa väärä sähköpostiosoite.
Lisäksi 1 kunta oli jäänyt listasta pois, Ahvenanmaa poisluettuna kuntia Suomessa on 301.
Tämän jälkeen jäljellä oli 22kpl Kuntaliiton tiedoista poikkeavaa osoitetta. Niihin käytin E-mail checker -työkalua, joka paljasti, että:
3 kpl oli mennyt kirjaamoon, mutta niistä ei ole vastattu. (varmistin tämän soittamalla yhteen näistä kunnista, eli posti oli tullut perille, mutta asia oli vielä kesken),
loppujen 19 kappaleen kohdalla E-mail checker ilmoitti statukseksi ”Unknown”. Ohjelma antaa näille tuloksille seuraavan selityksen:
” Conclusive verification result cannot be achieved due to mail server configuration or anti-spam measures. See table “Additional Status Codes”.
Eli näihin osoitteisiin lähetimme postia, mutta emme saaneet järjestelmältä vikailmoitusta toimimattomasta sähköpostiosoitteesta.
Näistä:
2 kpl ”None”:
“No additional information is available.
This status differs from a TransientNetworkFault as it should not be retried (the result will not change).
There are a few known reasons for this status code for example the target mx record uses Office 365 or a mail provider implementing custom mailbox shutdowns.”
2 kpl ”TransientNetworkFault”:
“A temporary network fault occurred during verification. Please try again later.
Verification operations on remote mail servers can sometimes fail for a number of reasons such as loss of network connection, remote servers timing out etc.
One other possible cause of a temporary fault is Grey Listing.
These conditions are usually temporary. Retrying verification at a later time will usually result in a positive response from mail servers.
Please note that setting an infinite retry policy around this status code is inadvisable as there is no way of knowing when the issue will be resolved within the target domain or the grey listing resolved, and this may affect your daily quota.”
15 kpl oli “ServerIsCatchAll”:
“The server is configured for catch all and responds to all email verifications with a status of Ok.
Mail servers can be configured with a policy known as Catch All. Catch all redirects any email address sent to a particular domain to a central email box for manual inspection. Catch all configured servers cannot respond to requests for email address verification.”
Eli ilmeisesti näiden 19:n sähköpostin kohdalla väärään osoitteeseen mennyt sähköposti (kuten kirjaamo@(kunta).fi ) ei tule koskaan kenenkään tietoisuuteen. Tämä on erityisen ongelmallista, koska tämän tietopyynnön perusteella lähetettiin näihin kuntiin uudestaan tietopyynnöt (tällä kertaa Kuntaliiton tarjoamiin osoitteisiin), mutta sähköistä kuittausta ei edelleenkään ole niistä kuulunut kuin yhdestä kunnasta.
Joissain kunnissa siis on toiminnassa automaattinen kuittaus, eli sähköpostijärjestelmä kuittaa automaattisesti lähettäjälle, kun kirjaamo on saanut viestin. Tämä olisi Lain sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (24.1.2003/13) mukaista toimintaa ( 12§ ). Näiden 301:n tietopyynnön perusteella suurin osa kunnista ei noudata tätä lain pykälää, koska niistä ei tule minkäänlaista kuittausta ennen vastausta tietopyyntöön useita päiviä sen lähettämisen jälkeen.
Eli kertauksena uudet, korjatut tiedot:
toimivaan kunnan sähköpostiosoitteeseen lähetettiin 280 viestiä, joihin saatiin kolmessa viikossa 200 vastausta. Eli 80 vastausta yhä uupui, ei 100.
20 viestiä oli mennyt väärään osoitteeseen, yksi kunnan verkkosivujen osoitevirheen vuoksi ja 19 lähettäjän väärän osoitteen vuoksi, mistä kunnan serveriasetusten vuoksi ei tullut vikailmoitusta.
Yksi kunta oli jäänyt pois koko kuntalistauksestamme. Pahoittelut Virolahdelle.
Tänään lähetettiin vielä 21 tietopyyntöä näihin sähköpostiongelmatapauskuntiin, joihin tietopyyntömme ei siis ilmeisesti ole voinut mennä perille aiemmin.
Myöskään se ei ole poissuljettu seikka, etteikö näiden 80 kunnan tapauksessa viesti olisi juuttunut esimerkiksi roskapostisuodattimiin. Yhdessä vastauksessa tietopyyntöömme kerrottiin, että tietopyyntöön vastannut virkailija poimi tietopyyntömme roskapostikansiostaan. Mutta kuten esityksessäni mainitsin, pureudun tarkemmin tähän tietopyyntöjen analysointiin tuossa juhannuksen aikoihin, kun kuntien virastoissa ollaan lomilla.
Olen toimittanut excell-taulukkoon merkityt poikkeavuudet, ongelmat ja lisätiedot Kuntaliiton Elisa Kettuselle, jota haluan kiittää erittäin hyvästä yhteistyöstä.
Esitykseni videotaltiointi tässä alla, alkaa kohdasta 01:28:28.
Avoimuuden tuulet puhaltavat viranomaisten aineistoihin. Puhaltajia ovat erilaiset ideologiat, toimintaohjelmat, hankkeet sekä painostusryhmät. Aineiston saattaminen avoimeksi on mainio tapa vähentää ennakkoon tietopyyntöjen aiheuttamaa työtaakkaa virkamiehille.
Kaikkea aineistoa ei kuitenkaan voi laittaa julkiseksi esimerkiksi kansalaisten tietosuojan vuoksi. Lisäksi tiedon julkistaminen ja julkistetun tiedon ylläpitäminen vaativat työtä. Myöskään kaikki data ei ole ymmärrettävissä sellaisenaan ulkopuolisten silmissä, ja vaikka kaikki aineisto olisi avoimena datana jaettavissa, siitä voi silti tehdä tietopyyntöjä esimerkiksi mikäli haetaan jotain tarkoin yksilöityä, yksityiskohtaista tietoa. Joka tapauksessa esimerkiksi Jyväskylän kaupungin avoimeksi saattama data on esimerkillistä toimintaa.
Tämäkin tutkimushanke pyrkii avoimuuteen. Hankkeen aineistoa tullaan säilyttämään Dataverse-ympäristössä, josta osia aineistosta pääsee kuka vain tarkastelemaan. Tutkimuksen tarkoitushan on kerätä tietoa, sen pohjalta luoda uutta tietoa ja jakaa sitä sitten edelleen. Kaikkeen aineistoon ei kuitenkaan kaikki pääse käsiksi. Tutkimukseen osallistuvat viranomaiset tulevat saamaan allekirjoitettavan informointi-lomakkeen, jossa kerrotaan, mitä aineistoa kerätään, miten sitä käsitellään ja säilytetään sekä missä muodossa jaetaan edelleen.
Dataversen aineistoon tulee sisältymään muun muassa:
Julkista aineistoa, jota ovat erityisesti erilaiset taulukoihin koodatut tiedot sekä niiden analyysit,
luottamuksellista aineistoa, esimerkiksi haastatteluja ja salaista aineistoa ei voine laittaa avoimeen jakoon mitenkään. Salaisia ovat esimerkiksi salassa pidettäviksi luokitellut asiakirjat, jotka tutkijat ovat saaneet tieteellistä tutkimusta varten mutta vain tutkimusryhmän jäsenet pääsevät niihin käsiksi.
Tietysti näiden luottamuksellisten ja salaistenkin aineistojen analyysit siten, että alkuperäinen lähde ja sen tunnusmerkit uupuvat, voidaan sitten tuoda myöhemmin avoimeksi aineistoksi Dataverseen. Kaiken tämän tavoitteena on, että:
ulkopuoliset voivat arvioida tutkimusta paremmin, koska pääsevät käsiksi sen aineistoon,
kerran kerätty aineisto olisi hyödynnettävissä uudestaan uusissa tutkimuksissa, joko omasta tai muiden toimesta. Näin kerätty data ei ole kertakäyttöistä vaan sen arvo vain kasvaa kasvamistaan.
Tutkiessamme kuntien tietopyyntöjen käsittelyongelmia meillä on pohjanamme aikaisempi tutkimuksemme. Jyväskylän yliopistossa on esimerkiksi tehty tietopyyntötestejä, joissa Julkisuuslakikurssin opiskelijat ovat lähettäneet virallisia tietopyyntöjä eri viranomaisille. Tietopyyntöjen tehtävänannon mukaisesti ne koskivat yhteiskunnallisesti merkittäviä asioita. Tietopyynnöt esimerkiksi toimivat pohjamateriaalina lukuisille lehtijutuille ja kurssilaisissa oli mukana pari poliitikkoakin.
Kuviossa lähdetään tavoitteesta, että tietopyyntöjä ratkaistaessa tärkeää on:
että tietopyynnön tekijä onnistuu tietopyyntöprosessissaan (huom. onnistunut prosessi on myös sellainen, että vastaus on laillisesti perusteltu kieltäytyminen tiedonluovutuksesta)
molemmat osapuolet selviytyvät prosessista mahdollisimman ripeästi ja vähällä vaivalla.
(tästä normatiivisesta tavoitteesta enemmän myöhemmässä blogi-kirjoituksessa)
Jotta tämä tavoite onnistuisi olennaista on:
Fiksu tiedonhankkija
Ehkä keskeisin tietopyyntöjä helpottava seikka on se, että tietopyynnön tekijä tietää mitä tekee. Hän tuntee lähestymäänsä viranomaista, sen tapaa hallita tietoa ja tuottaa asiakirjoja ja osaa yksilöidä tietopyyntönsä yksittäiseen asiakirjaan/asiakirjoihin. Tähän viranomainen voi vaikuttaa ensinnäkin ylipäätään mahdollistamalla tietopyynnön eteen tehtävän ennakkotyön, esimerkiksi erilaiset avoimen datan aineistot ovat hyvin arvokkaita tästä näkökulmasta – moni tietopyynnön tekijä kerää haluamansa aineiston itse, ihan mieluusti. Käytännön esimerkkinä esimerkiksi Tietopyynto.fi -sivuston taustalla on Open Knowledge Finland – sen tavoitteena on helpottaa omaehtoista tiedonhankintaa.
Fiksu viranomainen
Viranomaisilla merkittävä tietopyyntöprosesseja mutkistava seikka on kokemuksen puute. Esimerkiksi pienissä kunnissa virallisia, Julkisuuslain tarkoittamia tietopyyntöjä ei ole tullut joko lainkaan tai vain yksittäisiä kappaleita. Lakia ei ole tarvinnut tulkita eikä monenkaanlaista aineistoa avata. Tällaisten rutiinien puuttuminen näkyy esimerkiksi puutteellisissa käytännöissä ja tietojärjestelmissä, kuten Arkistolaitoksen ja Tietosuojavaltuutetun toimiston vuoden alussa tekemässä selvityksessä ilmenee.
Toinen keskeinen ulottuvuus prosessien sujuvuudelle löytyy kuntaorganisaatiosta: esimerkiksi kinkkinen tietopyyntö saattaa johtaa pallotteluun, jossa sen vastaanottanut virkamies toimittaa sen kunnanjohtajalle, joka delegoi toiselle henkilölle, joka puolestaan tietää mielestään oikean henkilön, joka taas ei osaa tietopyyntöön vastata. Ja lopulta voi paljastua, että tietopyyntö on toimitettu kokonaan väärälle organisaatiolle.
Kolmas, hyvin tärkeä seikka on asiankäsittelijöiden asennoituminen tietopyyntöjen ratkaisuun. Esimerkiksi tietopyyntötesteistä ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksistä ilmenee tapauksia, joissa viranomainen on toiminut laillisesti, mutta tietopyytäjän tylyllä kohtelulla on aiheuttanut itse itselleen päänvaivaa, koska sisuuntunut tiedonhankkija on joko valittanut kielteisestä tietopyyntöpäätöksestä oikeuteen tai rasittanut virkamiehiä jatkuvilla yhteydenotoilla vastausta etsiessään.
Yhteenveto:
Kaiken kaikkiaan tietopyyntöprosessit ovat hyvin monisyinen vyyhti. Kaikki prosessin tekijät (eli tiedonhankkija, asiaa käsittelevät virkamiehet, viranomaisorganisaation käytännöt, asiaa säätelevä lainsäädäntö, tietopyyntöä koskevan aineiston laatu, tiedonhankkijan ja viranomaisen keskinäinen viestintä…) sisältävät useita seikkoja, jotka voivat monimutkaistaa tilannetta ja aiheuttaa ylimääräistä työtä ja ajanhukkaa, mihin kenelläkään ei tänä päivänä ole varaa.
Tässä hankkeessa selvitämme tätä vyyhtiä ja pureudumme syvemmälle näihin ongelmiin sekä toivomme paljastavamme niitä lisää.
Kuntien tietopyyntöongelmat 